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一、試點改革在我國的實踐

在我國，“試點”主要是中央主導下的實驗主義，自改革開放以來，中央政府根據總體環(huán)境的發(fā)展階段和國家的整體規(guī)劃，適時推出統(tǒng)一的有針對性的改革措施，通過局部試點，步步推進。鄧小平在農村改革實踐中曾指出，“改革要先進行試點，局部推廣，成熟一個解決一個，在中央未正式公布新制度和條例之前，改革試點以外的有關各方面工作，應該仍按照現(xiàn)行制度辦事?！薄?〕在地方政府機構改革方面，依然采取“先試點、后推廣”的辦法，通過試點,總結經驗,吸取教訓,相互借鑒，逐步推廣。1982年4月,四川省廣漢縣在全國率先進行了縣級機構改革的試點,建立了新的縣、鄉(xiāng)管理機構。1986年7月,為配合城市經濟體制改革工作的開展,國家體改委、勞動人事部確定了16個中等城市作為全國第一批機構改革的試點城市,為全國機構改革探索道路。1987年中共中央和國務院要求海南率先改革,推行“小政府、大社會”新體制,并在1988年將它正式寫入文件。1989年7月,原國家編委經與有關地方協(xié)商,又確定河北、哈爾濱、武漢、青島、深圳等省市作為省和計劃單列市機構改革的試點,卓資、藁城、原平等9個縣作為縣級機構改革試點〔3〕。2002年11月，黨的十六大報告提出，“按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，繼續(xù)推進政府機構改革”。2007年10月，黨的十七大報告進一步指出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制?！?009年5月，深圳在獲得中央批準后，成為繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)后的第三個綜合配套改革試驗區(qū)，擔當起中國行政管理體制改革深水區(qū)的排頭兵。

二、試點改革的積極意義

（一）試點改革有助于發(fā)現(xiàn)問題、重點突破，起到以點帶面的示范作用

孟德斯鳩曾說過:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經驗。有權力的人們使用權力，一直到遇有界限的地方才休止?！薄?〕我國長久以來實行的計劃經濟體制造就了地方政府的“行政本位”，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者于一身，職能交叉，權責不明，效率低下，嚴重影響了政府提供公共物品的質量和服務型政府的構建。而隨著當前市場經濟體制的不斷深化，地方政府的“第一行動集團”角色呈弱化趨勢，并正在由“全能政府”向“有限政府”轉變。深圳的行政三分制改革就是針對這種背景提出的，它是將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，使其權力相互制約，相互協(xié)調，從而扭轉傳統(tǒng)體制下政府部門自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督的行政管理運作模式，達到統(tǒng)一、精簡、效能、責任的目的。

（二）試點改革有助于將改革風險控制在一定區(qū)域之內，使改革平穩(wěn)推進

正如赫希曼（Hirschman）所說，改革是一種變化，這種變化導致“現(xiàn)存特權集團的權力受到抑制，而非特權集團的經濟和社會地位則相應地得到改善”，因此，改革者的道路是艱難的〔5〕。我國多年的行政改革雖然取得了重大的成就，但依然沒有真正走出權力“一放就亂，一收就死”的怪圈，伴隨改革而來的負面效應也凸現(xiàn)出來，所以改革是存在一定風險的。試點在小范圍內進行，它所帶來的矛盾即使很尖銳、問題即使很嚴峻，都是可以被及時感知和處理的，從而使改革的風險能夠被控制在一定程度內。另一方面，改革就是試錯，它也會在決策過程中出現(xiàn)失誤，導致整個改革的失敗，走“先試點，再推行”的道路，可以預知改革的結果，對后續(xù)改革有前車之鑒的指導意義，使后續(xù)改革少走彎路，降低改革成本。

（三）試點有助于將理論和實踐相結合，再進一步指導實踐

隨著國外行政管理理論和先進經驗的不斷發(fā)展，我國的行政改革也在一定程度上對其加以借鑒。上世紀70年代末，奉行自由主義經濟觀和政府觀的英、美、澳等國家率先掀起了世界范圍內的行政體制改革浪潮，以尋求政府治理模式的轉型。在這個以所謂新公共管理為主要精神的改革中,就包括有行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分開與相互協(xié)調的內容。受這場改革影響較多的國家和地區(qū)如新加坡、香港等也在政府管理的不同領域和程度上采用了這種體制。深圳提出的行政三分制就是對國外行政改革理論和經驗的一種積極借鑒，在深圳進行試點改革將有助于把理論和實踐結合起來。另一方面，任何一種理論都有其適用的土壤。西方的理論都是基于較為完善的市場經濟和系統(tǒng)的憲政制度之上的，而我國的市場經濟是外生型的，發(fā)展還欠成熟，憲政制度也尚不健全，貿然將西方模式移植到中國很有可能會出現(xiàn)南橘北枳的結果。由此，試點的重大意義也就不言而喻了。

三、試點改革存在的困境

（一）試點與全局的對接困境

深圳是我國市場經濟體制改革的先鋒，實行改革開放的時間最長，經濟發(fā)展相對較好，實行“行政三分”是適應其自身發(fā)展的小環(huán)境的。但是并不是其他地方也具備這樣優(yōu)越的自身條件，將深圳的改革推廣至全局是有條件的。第一，必須在市場經濟相對發(fā)達地區(qū)的地方政府推行?！靶姓帧睂儆谡误w制改革的一部分，作為上層建筑的行政三分制改革一定要符合經濟基礎的要求，超越經濟基礎要求的上層建筑改革往往只能事與愿違〔6〕。第二，必須在公民社會發(fā)展程度相對較高地區(qū)的地方政府推行。我國目前的行政體制是適應公民社會發(fā)展不成熟狀況的一種強政府管制體制，而“行政三分”建立的基礎是社會已有較健全的法制環(huán)境和較高的自組織能力，能夠承接政府的一部分公共管理事務，使政府職能真正轉向公共服務。因此，作為行政管理體制改革的試點，深圳并不具有與整體的配套性和代表性。第三，在“全國一盤棋”的計劃經濟時代，全局在經濟發(fā)展、體制機制格局上差別不大，中央選擇若干試點進行試驗，在取得正面效果后推廣至全國是可行的，但目前我國正處于市場經濟的轉型時期，地區(qū)發(fā)展各異，并且部分地區(qū)間政治經濟發(fā)展嚴重不平衡，局部的試點改革不能代表其他地方的實際情況，與全局整體發(fā)展不對接，即便是在試點取得成功，全面推行改革也將大打折扣甚至無疾而終。

（二）試點與上下級政府的對接困境

在現(xiàn)行條塊結合的行政管理體制下，地方政府部門與上下級部門之間存在著業(yè)務指導或被指導關系。在深圳行政三分制試點改革中，這種上下級部門之間“一對一”的縱向關系面臨著沖擊。在上下級政府部門沒有精簡的情況下，深圳市政府自行將行政管理部門精簡整合為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個部門，并且規(guī)定監(jiān)督部門比前兩者高一級別，這必然會導致部門間工作和交流中的上下對接不匹配、不協(xié)調等問題。在現(xiàn)行“一級下管一級”的體制下，如果不解決上下部門之間如何對口銜接，就可能影響正常的縱向業(yè)務關系，或者受到條條部門各種方式的干預，如政出多頭、工作考核“不達標”、投資項目審核受阻等。在這種情況下，深圳這種局部的部門改革很容易被整體的大潮所沖散，遇阻擱淺甚至反彈都是可以預見的。

（三）試點與傳統(tǒng)監(jiān)督模式的對接困境

我國的地方政府改革存在嚴重的路徑依賴，即行政力量“強制”下的變革，其中一個主要表現(xiàn)就是地方政府改革的啟動是通過中央政府強有力的行政推動而實現(xiàn)的，中央政府常常扮演“第一行動集團”的角色〔7〕。在地方政府試點改革過程中，往往是由中央政府設立改革目標和各項標準，這種路徑上的依賴造成中央在監(jiān)督、評估試點運行的方向性和有效性等方面握有相當大的權力，改革只是中央政府與試點地區(qū)的互動，并沒有為其他地方政府和公眾搭建行使話語權的平臺。

（四）試點與現(xiàn)行法律的對接困境

現(xiàn)有的行政體制雖然存在很多弊端，但它大多都具有相應的法律、法規(guī)及規(guī)章上的依據。而新改革意味著打破舊常規(guī)，改革的試點就有可能面臨著合法性不足的危機。第一，按照《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，地方政府各工作部門受本級政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或行政法規(guī)的規(guī)定受上級主管部門的業(yè)務指導或者領導。也就是說，我國現(xiàn)有行政機關的設置是遵循嚴格的條塊管理的，而行政三分制所倡導的內部的行政權力分立使監(jiān)督部門在層級上高于決策部門、執(zhí)行部門，并都向地方政府首長負責，這必然導致法律規(guī)定的上級部門領導權的駕空。第二，從法理上看，行政主體是指在公共行政中享有國家行政權力，能以自己的名義實施行政行為，并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織〔8〕。經過行政三分制改革，政府行政部門被重新洗牌，決策機關和執(zhí)行機關各自履行自己的職能，其分立導致行政主體身份難以界定，同時在行政復議和行政訴訟中，誰應該作為被告也成為難以確定的問題。第三，既然決策機關與執(zhí)行機關是平級關系，那么，“決策機關的決策對執(zhí)行機關有無約束力？執(zhí)行機關有無權力拒絕執(zhí)行自認為是錯誤的決策？決策機關是否對執(zhí)行機關的執(zhí)行行為承擔法律責任？”〔9〕這些問題都是在與現(xiàn)行法律對接中所不能解決的，需要隨著未來改革的深入對行政法學領域做進一步的探索和研究。從以上分析可以看出，行政管理體制的試點改革在很多方面都難以在現(xiàn)行法律中找到支撐，變革的合法性問題也是其所處的重大困境。