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近年來，因社會矛盾、糾紛的加劇，行政復(fù)議運轉(zhuǎn)不盡人意，《行政復(fù)議法》修改遂提上議事日程。在行政復(fù)議制度面臨重大變革的背景下，要求將行政復(fù)議列為行政訴訟強制先行程序，以提升行政復(fù)議功能和作用的看法開始出現(xiàn)。如何看待這一看法，是堅持自由選擇還是推行復(fù)議前置，需要我們反思行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系。

一、現(xiàn)有制度安排

目前，我們實行的是當(dāng)事人自由選擇為主、為原則的制度。現(xiàn)有制度安排不是由1999年制定的《行政復(fù)議法》確立，而是由1989年通過的《行政訴訟法》規(guī)定?！缎姓V訟法》第37條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！备鶕?jù)該規(guī)定，是否實行復(fù)議前置，由單行法律、法規(guī)確定。梳理相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系并不限于《行政訴訟法》第37條所規(guī)定的兩種情形，除自由選擇外還有以下類型：

1．通行的復(fù)議前置。即當(dāng)事人對行政行為或行政決定不服應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定仍不服的可以提起行政訴訟。典型規(guī)定如《海關(guān)法》第46條，其內(nèi)容是“納稅義務(wù)人同海關(guān)發(fā)生納稅爭議時，應(yīng)當(dāng)先繳納稅款，然后自海關(guān)填發(fā)稅款繳納證之日起三十日內(nèi)，向海關(guān)書面申請復(fù)議，海關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請之日起十五日內(nèi)作出復(fù)議決定；納稅義務(wù)人對海關(guān)的復(fù)議決定不服的，可以自收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向海關(guān)總署申請復(fù)議；對海關(guān)總署作出的復(fù)議決定仍然不服的，可以自收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。”此種形式的復(fù)議與訴訟關(guān)系，是自由選擇模式之外的通行安排。經(jīng)初步查詢，共有6部法律、①24部行政法規(guī)②作出類似規(guī)定，因數(shù)量眾多未對地方性法規(guī)作出統(tǒng)計。

2．復(fù)議選擇終局。即當(dāng)事人可以選擇復(fù)議或者訴訟，但一旦選擇復(fù)議，復(fù)議即為終局。目前采用這一做法的，只有《外國人出入境管理法》和《中國公民出入境管理法》。例如，《外國人出入境管理法》第29條規(guī)定：“對違反本法規(guī)定……受公安機關(guān)罰款或者拘留處罰的外國人，對處罰不服的，在接到通知之日起十五日內(nèi)，可以向上一級公安機關(guān)提出申訴，由上一級公安機關(guān)作出最后裁決，也可以直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。”③不過，將這兩部法律合而為一的《出境入境管理法（草案）》擬廢除這一做法。④

3．復(fù)議后選擇終局。即當(dāng)事人對具體行政行為申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服，可以選擇訴訟也可選擇再次復(fù)議，但一旦選擇復(fù)議，復(fù)議即為終局。這一做法目前見于《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定，內(nèi)容為“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！?/p>

4．復(fù)議終局。即當(dāng)事人對具體行政行為不服可以申請復(fù)議，且復(fù)議決定為最終決定。例如，《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！?/p>

二、行政復(fù)議強制先行的主張

盡管自由選擇模式已實行二十多年，但在近年來包括行政復(fù)議在內(nèi)的整個行政救濟制度面臨變革的背景下，現(xiàn)行所有的行政復(fù)議制度安排都無法擺脫和逃避受質(zhì)疑的命運，自由選擇模式自然亦不能例外，要求變現(xiàn)有的自由選擇模式為行政復(fù)議先行模式的聲音開始出現(xiàn)。雖然尚未有對這一主張進(jìn)行系統(tǒng)、全面分析，但歸結(jié)起來大致有以下理由：

1．復(fù)議前置是行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道的基礎(chǔ)。自進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的加快和深化，諸多領(lǐng)域中的糾紛和矛盾迭起，且久拖難決、決而難息，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定?？陀^而言，當(dāng)下糾紛和矛盾難以平撫是多種因素共同促成的。從制度層面上分析，立法對公民權(quán)益保護(hù)不力和現(xiàn)有糾紛解決機制的失靈是兩大原因。消除立法在利益調(diào)整上存在的不當(dāng)和不公偏向，以及建立合理、有效的糾紛解決機制，構(gòu)成化解當(dāng)前糾紛和矛盾形勢的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。前者旨在從源頭上減少或防止糾紛和矛盾的發(fā)生，后者意在糾紛和矛盾出現(xiàn)后為其提供根本解決之道，二者相互作用，缺一不可。在建立合理、有效的行政爭議解決機制的分析中，行政復(fù)議和行政訴訟的現(xiàn)行制度雖都成為批評和詬病的對象，但是行政復(fù)議被寄予厚望，行政復(fù)議應(yīng)成為解決行政爭議的主渠道觀點遂被提出。這一觀點背后隱含著兩個重要判斷：一方面現(xiàn)有的行政復(fù)議制度在解決行政爭議中作用有限，另一方面未來行政復(fù)議理應(yīng)成為解決行政爭議的主渠道。盡管行政復(fù)議擁有不少優(yōu)勢，但在現(xiàn)實中即使行政爭議、糾紛繁多，行政復(fù)議的利用率卻很低，每年全國的復(fù)議案件在10萬件左右，而且大部分進(jìn)入法院的行政訴訟案件未經(jīng)過行政復(fù)議。據(jù)統(tǒng)計，有“70%的行政訴訟案件在起訴前未經(jīng)過行政復(fù)議”。①行政復(fù)議的低使用率與行政爭議、糾紛眾多之間的強烈反差，讓一些學(xué)者、專家得出如下結(jié)論：行政復(fù)議作為解決行政爭議的主渠道，既是問題存在之因，也是解決問題之道。而這一結(jié)論皆與對行政復(fù)議作為自由選擇程序有關(guān)，正因為行政復(fù)議是當(dāng)事人可以選擇也可以不選擇的程序，當(dāng)事人可以輕易拋開行政復(fù)議而選擇其他解決行政爭議的方式，行政復(fù)議自然無法成為解決行政爭議的主渠道。正是基于此，為使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道，充分發(fā)揮行政復(fù)議的功能和作用，就應(yīng)當(dāng)變現(xiàn)行的自由選擇模式為強制先行模式，強制當(dāng)事人通過行政復(fù)議解決行政爭議。“實行可訴行政行為一律復(fù)議前置制度，只有在窮盡行政救濟制度之后，才可以進(jìn)入訴訟，以走出復(fù)議訴訟信訪怪圈”。②即使一些不是持一律復(fù)議前置的學(xué)者也認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)增加行政復(fù)議前置的情形”，籍此可以“為行政復(fù)議化解行政糾紛主渠道作用的發(fā)揮提供更為廣闊的空間”。③

2．可以充分發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的優(yōu)勢。持行政復(fù)議強制先行看法者，認(rèn)為通過強制先行有利于充分揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的優(yōu)勢。在他們看來，與其他行政爭議解決方式相比，行政復(fù)議具有一定的比較優(yōu)勢，這些優(yōu)勢主要包括專業(yè)性、無償性、便捷性和過濾性。專業(yè)性表現(xiàn)為“行政爭議一般都具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，而對于專業(yè)性和技術(shù)性問題的解決恰恰是行政機關(guān)的特長。行政機關(guān)一般擁有解決這些行政爭議的專業(yè)人才，也具有解決這些專業(yè)性和技術(shù)性問題的經(jīng)驗和條件。”④無償性突出表現(xiàn)為公民、法人或者其他組織提出復(fù)議申請時無需繳納申請費，⑤因此與行政訴訟相比，行政復(fù)議的成本要低。便捷性指行政復(fù)議在解決行政爭議時更為快速，對當(dāng)事人而言更為便利。過濾性表現(xiàn)為通過行政復(fù)議可以解決部分行政爭議，消化與吸收行政爭議，從而可以減輕法院的負(fù)擔(dān)。

3．美國、德國等國家和地區(qū)的做法。目前，以美國、德國為代表的國家，要求當(dāng)事人原則上要窮盡行政救濟手段后，方能向法院申請司法審查或提起行政訴訟，行政救濟構(gòu)成了當(dāng)事人尋求司法救濟的前置程序和必要環(huán)節(jié)。雖然兩國確立這一制度的背景不盡相同，但基本理由卻有許多共通之處：賦予行政系統(tǒng)自我修正或改正錯誤的機會，并可以利用行政的專業(yè)優(yōu)勢；減輕法院的負(fù)擔(dān)，避免過多的爭端涌入法院；增加公民尋求法律救濟機會，尤其是對行政行為是否適當(dāng)?shù)膶彶椤２贿^，美國和德國確立這一制度的方式卻有差異。美國的窮盡行政救濟（exhaustionofadministrativeremedies）原則本身，是由法院通過判例而非制定法所創(chuàng)立的審慎規(guī)則（prudentialrule），其著眼點在于能夠使法院有效地分配行政機關(guān)與法院的責(zé)任。而且，雖然美國國會有權(quán)通過立法具體規(guī)定某一領(lǐng)域是否需要遵循窮盡行政救濟要求，但大多數(shù)的窮盡行政救濟要求是由法院確立的。因而，美國窮盡行政救濟原則的適用表現(xiàn)出較大程度的靈活性，會因具體案件情況不同而有差異。相反，德國主要是依據(jù)其《行政法院法》第68條規(guī)定確立的?！疤崞鸪蜂N訴訟前，須于先行程序?qū)彶樾姓袨榈暮戏ㄐ约昂夏康男?。但法律有特別規(guī)定或有下列情形者，不需要該審查：（1）行政行為是由聯(lián)邦最高行政機關(guān)或一個州的最高行政機關(guān)作出的，除非法律規(guī)定對此必須審查；（2）糾正性質(zhì)的決定或復(fù)議決定首次包含了一個負(fù)擔(dān)。申請行政機關(guān)為行政行為而遭拒絕的，所提起的義務(wù)之訴準(zhǔn)用第一款的規(guī)定。”

三、行政復(fù)議強制先行主張值得商榷之處

行政復(fù)議強制先行觀點的提出，為我們整體性反思行政復(fù)議制度及其與行政訴訟的關(guān)系提供了重要視角。不過，將行政復(fù)議強制先行作為改革方向卻值得推敲和商榷，至少其論證理由缺乏說服力。

1．強制先行不是實現(xiàn)行政復(fù)議成為解決行政爭議主渠道的根本手段。行政復(fù)議在未來應(yīng)成為我國解決行政爭議的主渠道的思路和觀點并無爭議，但為了讓行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道而強制把行政復(fù)議作為行政訴訟的先行程序，卻是本末倒置。事實上，當(dāng)前我國行政復(fù)議低使用率和面臨的困境，主要原因在于行政復(fù)議欠缺足夠獨立性和公正性，從而造成行政復(fù)議的信任危機。因此，解決行政復(fù)議當(dāng)前面臨的困境，并最終使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道的根本之道，恰恰在于要塑造行政復(fù)議公正性的品性，通過公正性恢復(fù)行政復(fù)議的“人氣”，贏得公眾和當(dāng)事人的信任，進(jìn)而確立行政復(fù)議主渠道的地位。同時，行政復(fù)議成為解決行政爭議主渠道的目標(biāo)，未必能通過強制先行而實現(xiàn)。已有無數(shù)的事實說明，權(quán)力無法等同于權(quán)威，強制未必能贏得信任?？梢韵胍?，縱使強制要求當(dāng)事人在提起行政訴訟之前必須先申請行政復(fù)議，但如果行政復(fù)議的公正性無法得到保證，行政爭議不能得以化解，將仍然會有大量的行政爭議涌向法院，行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道將徒具虛名。

2．行政復(fù)議的優(yōu)勢不必通過強制先行展現(xiàn)?？陀^而言，通過強制先行可以或有利于充分揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的優(yōu)勢，是主張強制先行者提供的最重要的理由，也是實質(zhì)性理由。不過，要想使這一理由得以成立，必須要求以下兩個論斷同時成立：一是行政復(fù)議真正擁有所謂的比較優(yōu)勢，二是這一比較優(yōu)勢必須通過強制先行得以發(fā)揮。然而，仔細(xì)分析，對這兩個論斷的分析均存在問題。通常認(rèn)為，專業(yè)性、無償性、便捷性和過濾性是行政復(fù)議所具有的優(yōu)勢，然而這四個優(yōu)勢是我國行政復(fù)議所具有的現(xiàn)實優(yōu)勢還是理想優(yōu)勢，哪些優(yōu)勢能轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人的選擇，值得追問。事實上，在這四個優(yōu)勢中，無償性和便捷性尚能稱得上是行政復(fù)議的現(xiàn)實優(yōu)勢，專業(yè)性和過濾性很大程度上只能說是行政復(fù)議的理想優(yōu)勢；且現(xiàn)有的無償性和便捷性優(yōu)勢無法轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人的選擇。行政復(fù)議雖不收取申請費，但目前行政訴訟的案件受理費標(biāo)準(zhǔn)并不高；①行政復(fù)議的審理周期的確比行政訴訟短，但若無基本公正作保證，審理周期短的優(yōu)勢將難言優(yōu)勢。從目前行政復(fù)議運轉(zhuǎn)情況分析，行政復(fù)議的專業(yè)性也無充分保障。相當(dāng)多的行政復(fù)議機關(guān)沒有配備專職復(fù)議人員，②專職復(fù)議人員的資格和條件尚未形成統(tǒng)一要求，③所謂的行政復(fù)議專業(yè)性更多是從通泛意義上分析的，最多只能是某一行政系統(tǒng)的優(yōu)勢。因此，行政復(fù)議具有專業(yè)性仍是理想和期望中的優(yōu)勢。同時，盡管自2008年推行行政復(fù)議委員會試點后一些地方的行政復(fù)議質(zhì)量在提高，但整體而言，訴諸行政復(fù)議從根本上化解行政爭議的條件并不具備，過濾性正是變革行政復(fù)議制度的預(yù)期成果。如果說第一方面即行政復(fù)議具有一定的優(yōu)勢的論證較為牽強，那么第二方面即行政復(fù)議的優(yōu)勢必須通過強制先行方能體現(xiàn)的說法則顯屬不當(dāng)。假若行政復(fù)議真正擁有比較優(yōu)勢，就無需強制。換言之，依靠強制實現(xiàn)的所謂的優(yōu)勢，實際上是一種虛幻的優(yōu)勢。行政復(fù)議與行政訴訟等其他行政爭議解決方式相比的優(yōu)勢，應(yīng)是自然或非強制狀態(tài)下的優(yōu)勢，由此給當(dāng)事人帶來的益處，應(yīng)體現(xiàn)或轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人的自然選擇。同時，強制復(fù)議先行還會限制當(dāng)事人的程序選擇權(quán)和救濟權(quán)，未必產(chǎn)生有利保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的效果。①

3．域外在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系安排上并不定規(guī)。主張強制先行者援引美國、德國和我國臺灣地區(qū)的做法支持其觀點，盡管其對這些國家和地區(qū)的分析不虛，然而觀察更多國家和地區(qū)的實踐可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的安排在國外并不定規(guī)，復(fù)議強制先行或窮盡行政救濟并非主導(dǎo)模式，自由選擇模式與之并存。通常認(rèn)為，法國與日本是允許當(dāng)事人自由選擇救濟方式的代表國家。法國和日本均是在放棄行政復(fù)議前置為原則后轉(zhuǎn)向自由選擇主義的。1889年12月13日，法國最高行政法院卡多案件中摒棄部長上訴制，確立了當(dāng)事人不必經(jīng)過行政救濟程序即可以直接提起行政訴訟的制度。在法律有特別規(guī)定和行政賠償損害訴訟中，仍須遵循行政救濟前置的程序。日本曾在明治時代和二戰(zhàn)后的一段時間內(nèi)實行行政復(fù)議（訴愿）前置原則，但后遭到質(zhì)疑，并于1962年后確立了自由選擇主義原則。

四、堅持自由選擇模式

對行政復(fù)議強制先行觀點及其論證的批評，隱含著本文支持自由選擇模式，即不對現(xiàn)有的行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系制度安排作重大改變。之所以持此種看法，部分理由已在批評強制先行主張時有所交代，以下作三點補充說明。

第一，自由選擇模式契合當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。在現(xiàn)代社會中，由國家設(shè)置的糾紛解決機制，雖然體現(xiàn)了國家意志性，但其安排無不確立了當(dāng)事人在糾紛解決程序中的主體地位，賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)。程序選擇權(quán)意味著當(dāng)事人有權(quán)根據(jù)自己的需求和意愿，自主選擇糾紛解決方式及相應(yīng)的程序，它的存在具有多重意義：可以凸顯當(dāng)事人程序主體地位，有助于將對當(dāng)事人的程序保障落到實處；可以使糾紛解決方式能積極回應(yīng)當(dāng)事人的特別需求，使糾紛解決方式的運作更加人性化；可以提高當(dāng)事人對糾紛解決機制的認(rèn)同感，有利于提升對結(jié)果的信服度。②因此，無論是民事訴訟還是刑事訴訟的制度安排均體現(xiàn)了這一精神，③行政救濟制度的安排同樣應(yīng)當(dāng)如此。行政復(fù)議作為與行政訴訟功能相當(dāng)、處于平行關(guān)系的救濟機制，自由選擇模式恰恰可以滿足當(dāng)事人根據(jù)自身需要通過選擇來權(quán)衡利弊，實現(xiàn)自己的利益。

第二，變革已推行二十多年的制度，需要有重大理由。自1990年10月1日《行政訴訟法》正式實施算起，到目前為止自由選擇模式在我國已實行20多年，不僅社會各方均已適應(yīng)了這一安排，而且相關(guān)制度的設(shè)計也都圍繞此運轉(zhuǎn)。因此，要對這一制度安排作出改變，應(yīng)有重大的理由。不可否認(rèn)，行政復(fù)議制度存在諸多問題，面臨著全面改革的契機，但行政復(fù)議存在問題，不等于說自由選擇模式存在問題，現(xiàn)有研究并未發(fā)現(xiàn)自由選擇模式存在嚴(yán)重問題。

第三，行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系并非目前行政復(fù)議改革的焦點。目前，行政復(fù)議制度改革的核心在于塑造行政復(fù)議的獨立性和公正性，進(jìn)而提升行政復(fù)議的公信力，行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系盡管也在改革之列，但并非改革的重點。假若把行政復(fù)議作為強制先行程序，有可能屏蔽行政復(fù)議的弱點，造成行政復(fù)議運轉(zhuǎn)良好的假象，反而無法觀測行政復(fù)議改革的成效。

綜上所述，本文傾向于維持現(xiàn)有的自由選擇為原則的制度安排，仍然實行自由選擇模式。不過，這并不意味著行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系不需要進(jìn)行任何調(diào)整。整體來看，對行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的理解及處理，既關(guān)系到對行政爭議解決機制體系的安排，也關(guān)系到對不同的行政爭議解決機制本質(zhì)的認(rèn)識。

第一，保持行政復(fù)議與行政訴訟兩種爭議解決方式應(yīng)有的區(qū)別和差異。行政復(fù)議不應(yīng)當(dāng)是行政訴訟制度的復(fù)制，而是一種有別于行政訴訟的獨立的糾紛解決機制，這是行政復(fù)議與行政訴訟兩項制度共存的基礎(chǔ)。由于人們需求的多元化，單憑一種解決方式無法滿足社會的需要，構(gòu)建多層次、互補互助的糾紛解決體系有利于及時、妥善解決各種社會矛盾。從功能定位上分析，經(jīng)過改革的行政復(fù)議制度在未來的確應(yīng)成為我國解決行政爭議的主渠道。①所謂主渠道有三方面的內(nèi)涵：一是絕大多數(shù)的行政爭議都可以通過行政復(fù)議加以解決，行政復(fù)議具有足夠的覆蓋性；二是大多數(shù)的行政爭議通過行政復(fù)議能夠得以有效解決，行政復(fù)議具有爭議終結(jié)性；三是行政復(fù)議是行政訴訟的合理且有效的替代者，行政復(fù)議具有自然的優(yōu)越性。現(xiàn)有的行政復(fù)議制度除本身的公正性不足外，與行政訴訟等行政爭議解決機制相比，其獨特性和優(yōu)勢并不明顯。作為行政訴訟的解決爭議的替代方式，行政復(fù)議應(yīng)發(fā)揮其快速、低成本等優(yōu)勢，在審查范圍、重點、程序以及當(dāng)事人的資格等方面形成與行政訴訟不同的制度安排。

第二，簡化行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系。如前所述，我國現(xiàn)有的行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系比較復(fù)雜，在實踐中除自由選擇外還有常規(guī)性的復(fù)議前置、復(fù)議選擇終局、復(fù)議后選擇終局和復(fù)議終局等多種形式，形式不僅偏多，給當(dāng)事人獲得救濟帶來了諸多不便甚至困難，而且后三種形式特別是復(fù)議選擇終局與復(fù)議后選擇終局存在的合理性值得懷疑，因此應(yīng)適當(dāng)簡化行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系，實現(xiàn)二者關(guān)系在實踐中的相對統(tǒng)一。

第三，對行政復(fù)議前置作適當(dāng)限制。目前，對復(fù)議前置的設(shè)定交由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)規(guī)定，規(guī)定主體偏多，規(guī)定數(shù)量眾多、分散，且完全訴諸單行法律、法規(guī)規(guī)定，沒有任何標(biāo)準(zhǔn)限制，導(dǎo)致不少復(fù)議前置事項的設(shè)置缺乏說服力和合理性，因此宜對當(dāng)前的復(fù)議前置設(shè)置加以一定的限制。取消地方性法規(guī)設(shè)置復(fù)議前置的權(quán)力，僅授權(quán)法律、行政法規(guī)對此作出例外規(guī)定為宜，保留由單行立法作靈活處理的空間；對設(shè)置復(fù)議前置事項附設(shè)一定的標(biāo)準(zhǔn)，原則上更適合于行政查明事實、首次判斷的爭議宜交由行政優(yōu)先解決。