我國(guó)行政管理支出現(xiàn)狀探討
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行政管理支出指的是財(cái)政用作于國(guó)家各個(gè)級(jí)層權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)及政法機(jī)關(guān)等行使職能作用而產(chǎn)生的費(fèi)用開支。對(duì)于行政管理支出來說，屬于一類完全的消費(fèi)性質(zhì)開支，大量的行政管理支出，會(huì)造成大量的社會(huì)積累消耗。
1.行政管理支出規(guī)模迅速膨脹
隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)的財(cái)政支出也不斷增加，行政管理支出作為財(cái)政支出的一個(gè)重要分支，也顯現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。從年均增長(zhǎng)趨勢(shì)層面分析，我國(guó)行政管理費(fèi)用從1978年的52.90億元增長(zhǎng)至2006年的7571.05億元，年平均增長(zhǎng)達(dá)到19.83%；從規(guī)模層面分析，行政管理支出從1978年的4.71%增長(zhǎng)到了2006年的18.73%。分析表一可知，盡管2005年、2006年行政管理支出所占財(cái)政總支出比重略有下降，但國(guó)內(nèi)行政管理支出規(guī)?？傮w在逐漸拓展，其總量呈現(xiàn)了穩(wěn)健上升的趨勢(shì)。并且，其增長(zhǎng)趨勢(shì)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及教育行業(yè)等的支出費(fèi)用相比所占比重十分可觀。同期比較2000年其他國(guó)家一般行政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比例如下：波蘭為4.06%，印度為6.3%，加拿大為7.1%，俄羅斯為7.6%，阿根廷為9.13%，美國(guó)為9.9%。從表一及與其他國(guó)家數(shù)據(jù)比較可知，我國(guó)行政管理支出規(guī)模膨脹速度迅速，并呈現(xiàn)了惡性化增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。顯然，這將大大增加我國(guó)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
2.行政管理支出增長(zhǎng)速度過快
行政管理支出是國(guó)家財(cái)政支出的一大重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在財(cái)政收入與支出不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，行政管理支出數(shù)額也在不斷增加。但是，作為一類消費(fèi)性質(zhì)開支，行政管理過度支出會(huì)直接造成社會(huì)積累的消耗。因此其增長(zhǎng)速度只有控制在財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度之下，才能夠使政府有余力支持其他重要建設(shè)和發(fā)展上。由表一數(shù)據(jù)可分析得出，1978年行政管理支出為52.90億元，2006年增加到7571.07億元。28年中行政管理支出增長(zhǎng)了142倍。1978年財(cái)政支出為1122.09億元，2006年增長(zhǎng)到40422.73億元，28年增長(zhǎng)了35倍，行政管理費(fèi)用支出彈性高達(dá)4.05，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于l的合理水平。從這一維度可以清晰地發(fā)現(xiàn)國(guó)行政管理費(fèi)用支出已呈惡性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)資金消耗量大，為財(cái)政造成巨大壓力，財(cái)政支出格局不合理。
二、導(dǎo)致我國(guó)行政管理支出問題的主要因素分析
結(jié)合上述分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)行政管理支出主要存在數(shù)量規(guī)模過大、增長(zhǎng)速度過快兩方面問題，而正是這些問題的存在構(gòu)成了我國(guó)行政管理效率提升、財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用科學(xué)化的阻礙。分析其原因主要有以下幾個(gè)方面。
1.經(jīng)濟(jì)水平及社會(huì)需求的不斷發(fā)展
自1978年改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)水平的不斷上升必然會(huì)帶來財(cái)政收入與支出的雙向增長(zhǎng)。社會(huì)發(fā)展速度加快，需求較以前也更加多元化，這就必然要求著財(cái)政支出不斷滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)需求，完善社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，物價(jià)上漲導(dǎo)致政府采購(gòu)、員工工資成本的增長(zhǎng)。由此可見，隨著經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)需求的發(fā)展，不但行政管理支出所覆蓋的項(xiàng)目增多，其原來支出項(xiàng)目的成本也在上漲。此外，對(duì)著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，政府職能也和原來相比出現(xiàn)了變化。從理論角度來看，德國(guó)19世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納曾提出過政府活動(dòng)擴(kuò)張法則，認(rèn)為公共支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。瓦格納認(rèn)為，公共支出不斷增長(zhǎng)的原因是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)政府活動(dòng)的需求也在增加。此外，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫所提出的馬氏理論，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段增長(zhǎng)理論也揭示了經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對(duì)公共支出增長(zhǎng)的影響。
2.行政機(jī)構(gòu)層級(jí)與規(guī)模的不合理性
我國(guó)現(xiàn)行五級(jí)政府體制，由上至下依次為中央、省（直轄市、自治區(qū)）、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。從中央層面來看，改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)行了6次國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，2013年3月進(jìn)行的大部制改革是最具代表性的依一次政府結(jié)構(gòu)調(diào)整。這一系列的改革，其目的就在于降低行政成本，提高行政效率。再?gòu)牡胤綄用婵?，?jí)與級(jí)之間還存在著副地級(jí)、副縣級(jí)等過渡層級(jí)。不僅縱向?qū)蛹?jí)多，每一層級(jí)的橫向展開機(jī)構(gòu)也不勝枚舉。龐大的行政機(jī)構(gòu)也就意味著行政人員的數(shù)量巨大，為了機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及大量行政人員的工資開支，其經(jīng)費(fèi)自然高昂。從另一方面看，個(gè)別行政機(jī)構(gòu)還存在著某些職能重復(fù)的現(xiàn)象，重復(fù)的開支浪費(fèi)，也是造成支出數(shù)額膨脹的原因之一。
3.財(cái)政體制與預(yù)算編制管理尚不完善
我國(guó)針對(duì)行政管理支出費(fèi)用形成的預(yù)算約束機(jī)制較為匱乏，所采納的預(yù)算模式通常表現(xiàn)為不具規(guī)范性及科學(xué)性，從而引發(fā)預(yù)算逐漸增加、過度增加等情況。其一，我國(guó)的預(yù)算主要以編制為基礎(chǔ)，預(yù)算額度服從與機(jī)構(gòu)的編制大小。我國(guó)膨脹的行政機(jī)構(gòu)必然導(dǎo)致預(yù)算增加。增加編制,行政經(jīng)費(fèi)相應(yīng)增加,人員增長(zhǎng)沒有內(nèi)在的制約機(jī)制。其二，政府機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算最大化過分追求。政府官員，可以視為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)人，在法律尚且可行的范疇領(lǐng)域當(dāng)中，政府官員均需本體利益能夠?qū)崿F(xiàn)最大化。但是，當(dāng)政府機(jī)構(gòu)人員對(duì)預(yù)算最大化過分追求時(shí)，機(jī)構(gòu)的規(guī)模便會(huì)逐漸增大，雖然基于此狀況下可能會(huì)獲取許多的預(yù)算，但是倘若所獲取的預(yù)算及資源得不到合理、科學(xué)的配置，那么將會(huì)造成不堪設(shè)想的后果，進(jìn)一步使行政管理支出呈現(xiàn)出多方面的問題。
4.監(jiān)管不嚴(yán)，缺乏監(jiān)督體制與績(jī)效考核體制
法制與監(jiān)管是規(guī)范行為的最有力手段。在我國(guó)龐大的行政管理支出費(fèi)用中，某些支出的必要性值得商榷。國(guó)家的監(jiān)察審計(jì)部門對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督力度不足，直接導(dǎo)致一部分非必須支出的出現(xiàn)，造成浪費(fèi)。同時(shí)，國(guó)家在行政支出的立法方面也存在漏洞，哪些費(fèi)用該支出，按怎樣的標(biāo)準(zhǔn)支出，都需要清晰的界定，并應(yīng)對(duì)可自由裁量的范圍與額度進(jìn)行明確。其次，行政管理預(yù)算支出后缺乏反饋機(jī)制。每一筆支出是否達(dá)到了事前的預(yù)期效果，資金量大與小，能否成為未來的范式存在，這都是應(yīng)在支出完成后進(jìn)行反饋的問題。重預(yù)算、輕考核、少反思的現(xiàn)象值得關(guān)注。
三、我國(guó)行政管理支出強(qiáng)化策略探究
結(jié)合上述分析，可以清楚認(rèn)識(shí)到我國(guó)行政管理支出的問題所在。為了使我國(guó)行政管理支出更具規(guī)范性及科學(xué)性，使其得到有效強(qiáng)化，采取有效的應(yīng)對(duì)策略便顯得極為重要。結(jié)合我國(guó)行政管理支出實(shí)際情況，需從以下方面加以完善：
1.保證政府機(jī)構(gòu)在設(shè)置方面的科學(xué)性
對(duì)于行政管理支出來說，對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)設(shè)置，同時(shí)做好人員編制的嚴(yán)格控制工作顯得極為重要。一方面，對(duì)國(guó)內(nèi)政府級(jí)次進(jìn)行合理減少，從垂直型管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄绞焦芾砟Ｊ健Ｒ源耸剐姓杀镜玫接行Ч?jié)約，同時(shí)保證信息的流暢性，進(jìn)一步使行政效率得到有效提升。另一方面，需對(duì)機(jī)構(gòu)的合并重組給予充分重視，將大部制改革的經(jīng)驗(yàn)推廣至地方行政機(jī)構(gòu)。應(yīng)對(duì)部分部門所管理的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行擴(kuò)充，將具備相關(guān)性的工作交至一個(gè)特定部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，以此使部門與部門職能錯(cuò)位、交叉等現(xiàn)象的發(fā)生得到有效避免，進(jìn)而使行政效率得到有效提升，使行政成本得到有效節(jié)約。
2.借助市場(chǎng)效應(yīng)，構(gòu)建企業(yè)化高效政府
提高公共產(chǎn)品的使用效率，需借助市場(chǎng)效應(yīng)，構(gòu)建企業(yè)化高效政府：一方面，政府可將私人產(chǎn)品供應(yīng)給市場(chǎng)，本體不直接加入經(jīng)營(yíng)活動(dòng)當(dāng)中。但是，政府需要將自身的監(jiān)督管理作用發(fā)揮出來，從而對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，使產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)更加高效。另一方面，對(duì)分權(quán)行政組織體系加以構(gòu)建，主要分為管理、地方兩方面的分權(quán)，從而使政府的行政管理效能得到有效提升，進(jìn)一步起到節(jié)約支出成本的作用。另外，對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展給予充分支持，使市場(chǎng)、政府失靈等問題的發(fā)生能夠得到有效彌補(bǔ)，從而使政府的經(jīng)營(yíng)成本得到有效節(jié)約。
3.構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效管理
對(duì)于政府來說，其工作效率不但和行政結(jié)構(gòu)密不可分，而且和政府公務(wù)人員存在密切的關(guān)系。因此，需在政府內(nèi)部構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此使公務(wù)人員對(duì)待工作的積極性得到有效提升，進(jìn)一步提升他們的辦事效率。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)支出結(jié)果的績(jī)效管理，增加對(duì)公共財(cái)政資源配置和利用、政府管理的規(guī)范性等方面的考評(píng)，主要包括目標(biāo)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出管理、項(xiàng)目的效果與影響、公共財(cái)政資源配置與利用四個(gè)方面。
4.不斷完善政府采購(gòu)制度
應(yīng)嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，對(duì)政府采購(gòu)制度加以推廣，進(jìn)一步使財(cái)政資金利用效率得到有效提升。對(duì)于政府采購(gòu)制度來說，要想使政府的財(cái)政支出管理得到有效強(qiáng)化，在推行該制度過程中便需要加強(qiáng)執(zhí)行力度及管理監(jiān)督工作，政府機(jī)關(guān)需充分發(fā)揮自身行政職能作用，提升辦事效率，為行政管理支出的節(jié)約提供保障。
5.加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，加大監(jiān)管力度
制定行政管理支出的相關(guān)法律法規(guī)，盡可能細(xì)化每項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)與自由裁量的范圍與額度，使經(jīng)費(fèi)的計(jì)劃與使用都有章可循、有法可依，盡可能減少不必要支出。同時(shí)，注意行政支出的信息透明化、公開化，接收監(jiān)管部門與社會(huì)監(jiān)督，使監(jiān)督充分發(fā)揮作用。
作者：曾佳慧 單位：南開大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理系
