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摘要：當前，各地高度重視債務管理和投融資工作，通過適當舉借債務，撬動了大量建設資本，有力推動了公共基礎設施建設，促進了地方經(jīng)濟社會的跨越發(fā)展，但是也有一些因為管理不善，導致地方債務尾大不掉，最終對地方經(jīng)濟社會的發(fā)展造成了不良后果，本文以去昆山、張家港的考察為例，對地方金融債務管理提出了一些自己的看法。

關鍵詞：政府債務管理；金融風險

一、加強政府債務管理的途徑

（一）科學推進投融資管理

一是投入由“松”變“緊”。根據(jù)國務院相關規(guī)定要求，各地均收緊了政府性債務管理，由過去的“寬進松出”變?yōu)椤皣拦芫o出”，特別是在謀劃項目過程中更加注重與償債能力的匹配，通過壓縮新增項目確保在建項目的續(xù)建和收尾。寶安區(qū)秉承“多大財力、辦多大事”理念，按照“循序漸進、逐步安排、略有增長”的原則安排政府實事項目，2013年、2014年、2015年分別安排5億元、7.5億元、10億元。昆山市和張家港市2015年政府實事新增項目基本停止，重點保證在建續(xù)建項目，財政僅安排幾億資金予以保障，其他資金通過市場化融資解決。

二是管理由“粗”到“細”。各地堅持將項目作為投融資的有力抓手，通過項目談合作、談融資，對項目實行分類管理，有效推動了投融資的可持續(xù)發(fā)展。余杭區(qū)對所有項目進行梳理，按照純公益性項目、經(jīng)營性項目、營利性項目三類進行分類，其中明確純公益性項目由財政資金負責安排，經(jīng)營性項目采用市場化融資解決，對于各平臺自行開展的營利性項目政府財政不予負擔。昆山市按照政府性和經(jīng)營性項目進行分類，其中政府性投資項目明確由平臺負責的，由財政進行審核并納入政府債務核定補貼，對于各平臺的經(jīng)營性項目財政概不負責。

三是平臺由“弱”做“強”。各地充分發(fā)揮平臺多樣、融資多元的優(yōu)勢，有力助推了地方經(jīng)濟社會發(fā)展。為改變融資平臺小、散、亂的局面，余杭區(qū)對全區(qū)15個平臺按照交通類、旅游類、公共服務類等進行分類管理，對具有相似職能的融資平臺進行整合歸并，同時明確新平臺的功能定位，推動平臺向做大做強轉型。

（二）突出關鍵節(jié)點控制

一是定計劃。龍崗區(qū)要求各單位每年第四季度報送項目計劃，由發(fā)改局制定年度統(tǒng)貸計劃，經(jīng)區(qū)人大同意后再向相關銀行協(xié)調貸款事宜，貸款資金全額進入財政基建專戶統(tǒng)一管理，并根據(jù)項目工程進度進行資金撥付。余杭區(qū)要求各融資平臺每年10月份報送來年預算計劃，由財政局根據(jù)土地出讓收入計劃、做地（土地儲備）支出計劃、基礎設施投資計劃，編制當年負債計劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府同意后下達各單位負債控制目標并嚴格執(zhí)行。二是控成本。余杭區(qū)通過建立財政性存款與信貸投放掛鉤制度，每季度對金融機構支持政府融資情況進行考核，對政府融資成本進行管理，明確表內融資利率控制在基本利率上浮10%以內，表外融資利率基本控制在8%以內。昆山市規(guī)定各融資平臺融資利率一般控制在基準利率上浮20%以下，超過基準利率上浮20%的需市債務辦進行審批，超過基準利率上浮30%的需市債務領導小組審批。三是嚴考評。龍崗區(qū)對政府性投資項目建立事前評審和事后審計監(jiān)督制度，事前評審由發(fā)改局組織相關職能部門和中介機構對項目投融資方案進行論證，每個項目均設立專項資金用于聘請中介機構進行評審、參與談判，事后審計由政府項目投資審計中心負責。余杭區(qū)將各平臺、鎮(zhèn)辦的負債控制納入領導班子年度考核內容，對舉債審批、目標控制、規(guī)范管理等情況進行考核，考核結果作為干部任用重要參考依據(jù)。

（三）超前化解到期債務

國務院下發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》后，各地迅速反應、靈活應對，通過采取技術手段提前對政府性債務進行了化解。余杭區(qū)將擬實施項目立項前移，提前到9月1日之前，將擬實施項目變?yōu)樵诮椖浚行б?guī)避了相關政策，同時通過強化支出約束、出讓土地、處理平臺資產(chǎn)、以新貸置換舊貸等多種方式對政府債務進行了控制和化解。昆山市利用以新?lián)Q舊的形式將短期貸款置換為中長期貸款，同時將有一定收益的項目進行包裝轉化為PPP項目，通過新項目對原有項目進行替換，實現(xiàn)了債務的有效轉化。

（四）創(chuàng)新拓展融資渠道

為進一步拓寬融資渠道、破解融資難題，各地結合實際、大膽創(chuàng)新、積極嘗試，趟出了一些好路子。一是實行打包開發(fā)建設。單一的公益性項目對社會資本難以產(chǎn)生吸引力，但通過捆綁打包、片區(qū)開發(fā)等形式，輔以一定行政手段，比如將公園和商品房打包，通過適當調整規(guī)劃容積率，便可廣泛調動社會資本參與。龍崗區(qū)在大運會場館和文體中心建設運營中廣泛采取了此種方式，比如賦予合作方大運會場館30年經(jīng)營權，允許其保留周邊的部分臨時建筑，同時前5年設定為保護期由財政每年給予5000萬元資金保障，規(guī)定每周二、五必須對社會開放。此外，將具有公益性的文體中心綜合項目，通過調整項目容積率、賦予社會資本30年經(jīng)營權限、配套部分經(jīng)營用房等形式，實現(xiàn)了公益事業(yè)和社會資本的有效結合，帶動了公益項目和基礎設施較快發(fā)展。二是成立平臺產(chǎn)業(yè)基金。余杭區(qū)對項目進行包裝后，通過政府投資平臺出資51%，銀行委托基金公司出資49%，共同成立合伙基金定向投資政府性項目，基金存續(xù)期限一般在5年以上，同時與銀行簽訂定額回購協(xié)議，保證銀行資金每年固定利息收益，利率一般控制在7.5%左右，而對資金流向不設立約束條件。

目前，該區(qū)已與南京銀行合作，5億元的平臺產(chǎn)業(yè)基金已正式設立。三是借道市場渠道融資。張家港市采取平臺公司通過銀行間市場發(fā)行債券的形式補充流動資金，但平臺公司必須是中國銀行間市場交易商協(xié)會會員，并且具有較高的信用等級要求。比如，2014年張家港保稅港區(qū)管委會下屬金港資產(chǎn)經(jīng)營有限公司成功發(fā)行2014年度中期票據(jù)（MTN），發(fā)行總額為5億元、期限5年、票面利率7.1%，取得了較好的融資效果。四是用活政策性貸款。去年國務院常務會議對政策性金融支持棚戶區(qū)提出明確要求，江蘇省已在全省全面推進棚戶區(qū)改造投融資工作，獲得國開行長達25年的近800億元低息貸款承諾。張家港市搶抓這一有利契機，對區(qū)域內舊村改造、房改項目進行打包捆綁，并以棚戶區(qū)改造名義向國開行貸款48億元、貸款利率可在基準利率基礎上下浮18%。

（五）設立產(chǎn)業(yè)引導基金

根據(jù)中央競爭性領域去專項資金化的相關要求，各地紛紛設立產(chǎn)業(yè)引導基金，有效放大了杠桿效應，促進了相關產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。龍崗區(qū)成立了創(chuàng)業(yè)投資引導基金聯(lián)席會議，由分管副區(qū)長擔任主任，發(fā)改、財政、金融辦、產(chǎn)業(yè)投資服務集團有限公司（簡稱產(chǎn)服集團）等各部門分管領導任成員，產(chǎn)服集團作為引導基金受托管理機構，成立創(chuàng)業(yè)投資引導基金公司代表政府作為參股子基金出資人，設立銀行專用賬戶專款專用，引導基金主要采取參股投資運作方式運作，目前產(chǎn)服集團已受托出資3億元，發(fā)起設立子基金6支，撬動社會資本27億元。余杭區(qū)成立了產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金管理委員會，由區(qū)政府主要領導任主任，常務副區(qū)長任第一副主任，分管副區(qū)長任副主任，成員由財政、發(fā)改、經(jīng)信、科技、審計等相關部門人員組成，管委會辦公室設在財政局，財政局局長任主任，辦公室成員由管委會各成員單位相關科室負責人組成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別分別設立不同形式的子基金，并委托金融控股集團有限公司等受托機構負責運作管理，主要采取債權投資、股權投資兩種方式進行扶持，同時實行“投貸聯(lián)動”引導銀行加大信貸投放力度，切實發(fā)揮了財政資金四兩撥千斤的作用，助推了實體經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展。

二、有關意見建議

（一）健全投融資管理體制

當前，膠州市仍然處于快速發(fā)展、轉型攻堅的關鍵期，必須強化投融資對經(jīng)濟社會發(fā)展的拉動作用，同時面對上級日趨嚴格的債務管理要求，迫切需要將投融資工作列入重要議事日程，加強領導、深入研究、群策群力，形成做好投融資管理工作強大合力。建議成立市政府主要領導為組長，分管副市長為副組長，發(fā)改、財政、金融等部門、各平臺公司和第三方中介機構負責人為成員的項目投融資管理領導小組，辦公室設在發(fā)改局，同時在發(fā)改局下設膠州市PPP事務中心，負責匯總整理政府投資項目，建立維護膠州市投融資項目庫，提出年度融資計劃，并會同金融等相關部門組建專業(yè)團隊開展招商融資工作；財政局負責對各平臺公司融資規(guī)模、計劃進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、資金運用情況統(tǒng)一考核；各平臺公司根據(jù)需要負責具體項目的融資辦理；第三方中介機構負責為項目投融資提供策劃、包裝、核算、談判等服務。

（二）規(guī)范政府投融資流程

第一步，項目篩選。每年6月，各單位、平臺公司根據(jù)需要向發(fā)改局提出擬實施的項目充實項目庫，發(fā)改局負責組織財政、金融等部門對擬投資的項目進行甄別，根據(jù)輕重緩急和財政狀況等條件初步篩選出需實施的項目，并結合項目特點逐一制定投融資方案。第二步，項目初選。聘請第三方中介機構、專家進行評審，修改完善后上報市投融資領導小組研究，經(jīng)初步同意后向社會公示征求意見，修改完善后報市長辦公會進行研究確定，并報請市人大常委會批準。第三步，項目融資。項目批準后，發(fā)改局會同金融辦、財政局、平臺公司、中介機構等組織召開項目融資推介會，對投融資項目進行公開招商，所融資金納入財政專戶統(tǒng)一管理。第四步，項目建設。財政局按照全市安排計劃，根據(jù)項目投資建設進度按季度劃撥資金，項目完成后由審計局對項目進行審計驗收。第五步，債務償還。每年下半年，財政局會同發(fā)改局、金融辦、各平臺公司梳理下年度到期債務并制定還款方案，需財政資金償還的由財政局按照預算及時撥付，逐步建立起“借用還”相統(tǒng)一的規(guī)范操作流程。

（三）探索多元融資渠道

堅持將項目作為有力抓手，積極借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗做法，推動政府投融資持續(xù)發(fā)展。一是用足用活銀行貸款。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，2015年保障性住房、水利、交通等項目仍可以通過銀行融資，尤其是可以利用國務院對于政策性金融支持棚戶區(qū)改造政策，將全市新型農村社區(qū)建設、城區(qū)舊村改造、機場范圍內村莊征遷安置統(tǒng)一包裝整合，由房管部門逐級上報爭取省住房和城鄉(xiāng)建設廳列為棚改項目，并利用我市與國開行良好的合作關系，積極向國開行申請政策性貸款，利用該貸款利率低、期限長、額度大等特點，可以大幅緩解我市投融資壓力。二是探索設立平臺產(chǎn)業(yè)基金。建議參照余杭模式，積極探索與日照銀行、南京銀行等成立合伙基金。根據(jù)項目融資需要確定基金規(guī)模，由我市平臺公司出資51%、銀行委托基金公司出資49%成立合伙產(chǎn)業(yè)基金并簽訂協(xié)議，項目期限5-10年，銀行每年按照固定利率獲得收益，到期由平臺公司按照出資額1:1進行回購，合伙基金資金投向由我市自主決定。對于平臺公司的到期債務，也可以通過此方式將短期債務置換為長期債務。三是大力推行PPP融資模式。建議參照龍崗區(qū)模式，對文化中心、體育中心、市民廣場人防工程等進行包裝，在保障項目公益屬性的基礎上，允許社會資本通過特許經(jīng)營、財政補貼等方式予以盤活。對“1+10+9+X”污水處理體系、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化等基礎設施項目，也可以通過特許經(jīng)營、合理定價、財政補貼等方式引入社會資本予以推進。對東部中央商務區(qū)、臨空經(jīng)濟區(qū)等面積較大的連片區(qū)域，可以對整片區(qū)域進行包裝，實行打包招商開發(fā)，對區(qū)域內的道路、綠化、供電等基礎設施建設由投資者承擔，通過調整規(guī)劃、容積率、出讓金共享、特許經(jīng)營等方式吸引社會資本投資建設。

（四）妥善化解政府債務

一是加強對政府債務的規(guī)范管理，根據(jù)預期財政收入情況、土地收入情況等，科學制定中長期債務規(guī)劃，對舉債規(guī)模、結構期限等進行總體安排，同時適當收縮政府性投資范圍，重點保障在建續(xù)建項目，逐步解決民生實事問題。二是參照余杭區(qū)、昆山市經(jīng)驗對各類債務進行分類管理，對純公益性項目由財政資金負責安排，經(jīng)營性項目采用市場化融資解決，對于各平臺自行開展的營利性項目由平臺公司采取處置資產(chǎn)等方式予以解決。三是對到期債務通過項目重新包裝，綜合采用銀行貸款、產(chǎn)業(yè)基金和PPP方式進行融資，通過以新?lián)Q舊、將短期債務置換為長期債務等形式，緩解財政資金償債壓力。四是通過債轉股或鼓勵民營資本入股，采取固定收益的方式加以解決。此外，可以探索借鑒珠海大橫琴有限公司、北京基礎設施投資有限公司和青島城市建設集團股份有限公司試水海外融資，發(fā)行企業(yè)債融取低利率、長期限的資金。

（五）組建金融創(chuàng)新服務平臺公司

建議盡快組建市級金融創(chuàng)新服務平臺，對轄區(qū)內具有金融屬性的國有資產(chǎn)、股權、市財政年度劃撥的專項資金等進行整合，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度及經(jīng)營模式，聘請專業(yè)管理團隊運營，逐漸打造膠州自己的金融控股集團。一方面，通過企業(yè)自身做大做強以及良好的信用，利用中國銀行間市場交易商協(xié)會發(fā)行中長期票據(jù)、企業(yè)債等市場化渠道進行融資，同時還可以積極嘗試海外融資等渠道，不斷增強平臺公司融資能力。另一方面，可以參考龍崗區(qū)、余杭區(qū)模式，設立多支產(chǎn)業(yè)引導基金并委托金融創(chuàng)新服務平臺，通過債權、股權、投貸聯(lián)動等方式加大企業(yè)扶持力度，不斷為企業(yè)注入新的增長活力，推動企業(yè)做大做強，助力實體經(jīng)濟健康較快發(fā)展。

作者：宋曉欣 單位：膠州市三里河街道辦事處