1998年秋，*,*同志從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記調(diào)任縣建設(shè)國(guó)土環(huán)境資源局副局長(zhǎng)，兼國(guó)土局長(zhǎng)。機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)土局分立出來(lái)，成立國(guó)土環(huán)境資源局，他擔(dān)任副局長(zhǎng)，分管土地管理工作。7年來(lái)，他一心一意撲在國(guó)土管理工作中，以強(qiáng)烈的責(zé)任心和求真務(wù)實(shí)的開(kāi)拓精神，將滿腔熱血，傾注在這塊生他養(yǎng)他的紅土地上，愛(ài)崗敬業(yè)，任勞任怨，在他的身后，留下了一串串閃光的足跡：“優(yōu)秀黨務(wù)工作者”、“海南省清理整頓農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)工作先進(jìn)工作者”、“全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)信訪工作先進(jìn)工作者”……

**同志剛擔(dān)任國(guó)土環(huán)境資源副局長(zhǎng)，恰逢該縣熱帶高效農(nóng)業(yè)興起，隨著熱帶高效農(nóng)業(yè)的迅猛發(fā)展和人口的膨脹，農(nóng)民對(duì)土地的需求日益強(qiáng)烈，土地供求關(guān)系緊張。一方面農(nóng)民需要土地作為生產(chǎn)資料來(lái)脫貧致富；另一方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)土地管理工作不夠規(guī)范，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不同程度存在缺陷，主要表現(xiàn)為土地承包金過(guò)低、土地使用年限過(guò)長(zhǎng)、用地面積過(guò)大的“三過(guò)”問(wèn)題；部分土地承包商承包土地后，因無(wú)力開(kāi)發(fā)，部分土地長(zhǎng)期閑置撂荒，不能充分發(fā)揮土地效益；農(nóng)村土地權(quán)屬不清，界面不明等等，這些都嚴(yán)重?fù)p害了群眾的利益，群眾意見(jiàn)很大，引起糾紛，一度成為該縣農(nóng)民群眾多次上訪的焦點(diǎn)問(wèn)題。

處理土地糾紛是**同志的分管工作之一。幾年來(lái)，他的精力主要放在處理土地糾紛問(wèn)題上，每年都帶領(lǐng)有關(guān)人員深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村了解土地流轉(zhuǎn)情況，變?nèi)罕娚显L為干部下訪，對(duì)群眾反映的土地糾紛信訪案件及時(shí)調(diào)查處理，僅2005年，他本人就主持調(diào)處權(quán)屬糾紛27宗，面積8000多畝，合同糾紛5宗，面積1000多畝。

處理土地糾紛是一項(xiàng)政策性、法律性、專業(yè)性較強(qiáng)的工作，需要矛盾雙方互相理解，并依據(jù)有關(guān)法律才能順利解決。為此，他把每宗土地糾紛案件的處理，當(dāng)作一堂土地法律、法規(guī)宣傳課，提高農(nóng)民知法守法意識(shí)，依靠法律維護(hù)自身合法權(quán)益。

敢于碰硬，是**同志在工作中一大優(yōu)點(diǎn)，工作中的沖勁拼勁，在全縣土地管理系統(tǒng)是出了名的，許多復(fù)雜的土地糾紛問(wèn)題，在他的面前都迎刃而解。1995年，某村委會(huì)未經(jīng)村民同意，擅自將已于實(shí)行第一輪聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)分到在農(nóng)戶的800多畝土地發(fā)包給某開(kāi)發(fā)商，承包金每畝每年30元，所得承包金沒(méi)有發(fā)放給群眾。1997年，某開(kāi)發(fā)商又將該地非法轉(zhuǎn)包給某公司。此事引起群眾不滿，多次上訪鬧事，強(qiáng)烈要求終止合同，把土地交給群眾經(jīng)營(yíng)。縣委曾三次派出工作組處理未果，最后將這一問(wèn)題交給**同志負(fù)責(zé)處理。此事的處理比較棘手，一方面群眾的要求合理合法，另一方面，由于時(shí)間過(guò)久，某公司已投入大量資金進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，種植的檳榔、芒果等長(zhǎng)期作物已開(kāi)始收獲，怎么辦？不經(jīng)風(fēng)雨，怎能現(xiàn)彩虹？憑著厚實(shí)的土地管理知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，他終于將這塊硬骨頭啃了下來(lái)。為了準(zhǔn)確了解村民的意見(jiàn)，他帶領(lǐng)有關(guān)人員，深入到該村789戶村民家中，足跡踏遍了該村的每一條村道，每條小巷，渴了，喝口水，累了，在村民家歇口氣，晚上10點(diǎn)鐘，還在和村民深談，外出打工的，還到他們打工的地方，征求他們的意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)10多天的努力，終于摸透絕大部分群眾的真實(shí)意思，在此基礎(chǔ)上，制定具體詳實(shí)的解決方案，然后召集村干部、村民代表、村民小組長(zhǎng)和承包方開(kāi)協(xié)商會(huì)，先后經(jīng)過(guò)四次艱難的協(xié)商，依法解除原承包合同，由村民小組與某公司重新簽訂承包合同，承包期從原來(lái)的30年縮短為15年，承包金從每畝每年30元提高到100元，此舉，全村每年可增收近6萬(wàn)元，承包金全部發(fā)到群眾手中，贏得了群眾的信賴。

**同志就是憑著這份執(zhí)著和堅(jiān)韌，憑著共產(chǎn)黨員權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀的理念，忠實(shí)踐行著“三個(gè)代表”重要思想，忘我工作，默默奉獻(xiàn)，以實(shí)際行動(dòng)，在平凡的崗位體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的先進(jìn)性。

各管理區(qū)，鎮(zhèn)人民政府、辦事處，*原種場(chǎng)，市政府各部門：

為做好新形勢(shì)下的土地管理工作，切實(shí)保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，緩解土地瓶頸制約，促進(jìn)集約用地，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》及國(guó)土資源部和省政府有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理工作提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、關(guān)于土地開(kāi)發(fā)整理的范圍

土地開(kāi)發(fā)整理包括土地開(kāi)發(fā)、土地整理和土地復(fù)墾三種類型。

（一）土地開(kāi)發(fā)。將未利用但具有潛力和開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地改造成可利用的土地。

（二）土地整理。為提高土地的利用率和產(chǎn)出率、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、增加有效耕地面積、改善生產(chǎn)和生活條件，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，運(yùn)用工程建設(shè)措施，對(duì)農(nóng)村配置不當(dāng)、利用不合理，以及分散、閑置、未充分利用的農(nóng)村居民點(diǎn)用地和農(nóng)用地實(shí)施調(diào)整、開(kāi)發(fā)、利用。

為切實(shí)做好2009年土地開(kāi)發(fā)整理工作，實(shí)現(xiàn)全縣耕地占補(bǔ)平衡，促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《*市土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法》和《*市土地管理規(guī)定》（渝府令第53號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，制定本方案。

一、組織領(lǐng)導(dǎo)

為加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理工作的領(lǐng)導(dǎo)，縣政府成立以縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，常務(wù)副縣長(zhǎng)任常務(wù)副組長(zhǎng)，分管國(guó)土和農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，縣府辦、縣公安局、縣國(guó)土房管局、縣發(fā)改委、縣財(cái)政局、縣農(nóng)業(yè)局、縣移民局、縣監(jiān)察局、縣水利局、縣環(huán)保局、縣林業(yè)局、縣審計(jì)局、縣農(nóng)綜辦負(fù)責(zé)人為成員的土地開(kāi)發(fā)整理領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由費(fèi)文彬同志兼任辦公室主任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理全縣土地開(kāi)發(fā)整理日常工作。

二、工作職責(zé)

（一）部門職責(zé)?？h府辦負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理協(xié)調(diào)工作；縣公安局負(fù)責(zé)配合協(xié)調(diào)土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中的社會(huì)矛盾和處置突發(fā)事件；縣國(guó)土房管局負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃、申報(bào)、招投標(biāo)、實(shí)施、竣工驗(yàn)收、申請(qǐng)收購(gòu)、質(zhì)量監(jiān)督、土地開(kāi)發(fā)整理綜合協(xié)調(diào)和日常工作；縣林業(yè)局負(fù)責(zé)配合國(guó)土房管局項(xiàng)目建設(shè)選址和項(xiàng)目區(qū)的綠化工作；縣水利局負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的農(nóng)田水利技術(shù)指導(dǎo)；縣發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的招投標(biāo)工作；縣財(cái)政局負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金監(jiān)管；縣審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，提高資金使用效率；縣監(jiān)察局負(fù)責(zé)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理工作的全過(guò)程督查和監(jiān)察；縣環(huán)保局負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)；縣農(nóng)業(yè)局、縣農(nóng)綜辦負(fù)責(zé)配合縣國(guó)土房管局對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行選址，加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的土壤進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)；縣土地開(kāi)發(fā)整理中心是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施主體，在縣國(guó)土房管局的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理的具體事項(xiàng)。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作職責(zé)。一是對(duì)轄區(qū)內(nèi)適宜實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的土地進(jìn)行規(guī)劃和申報(bào)，配合縣土地開(kāi)發(fā)整理中心進(jìn)行選址；二是負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施宣傳發(fā)動(dòng)工作；三是負(fù)責(zé)土地權(quán)屬調(diào)查和土地調(diào)整工作；四是負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目工程施工環(huán)境協(xié)調(diào)處理工作；五是落實(shí)青苗補(bǔ)償?shù)恼闪?、登記造?cè)、公示工作；六是工程竣工后，負(fù)責(zé)落實(shí)土地的管護(hù)利用工作。

為進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地使用和建設(shè)行為的管理，建立禁止違法建設(shè)行為發(fā)生的長(zhǎng)效管理機(jī)制，確保“城中村”改造工作順利推進(jìn)，促進(jìn)城市建設(shè)和諧有序發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，特制定本意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)嚴(yán)禁違法建設(shè)的重要性

（一）城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)行為嚴(yán)重?cái)_亂土地管理和城市規(guī)劃建設(shè)秩序，影響城市市容市貌，造成城市拆遷、建設(shè)成本的增加和土地、建設(shè)資源的巨大浪費(fèi)，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定，危及居民的安全，損害廣大城區(qū)居民的社會(huì)公共利益。嚴(yán)禁違法建設(shè)行為是維護(hù)城市總體規(guī)劃、提升城市品位和競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)“六城同創(chuàng)”的一項(xiàng)重大舉措，是維護(hù)全市人民根本利益、加快城市現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的具體體現(xiàn)。

二、切實(shí)規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)居民自建住房的管理

（二）城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)居民具備合法的國(guó)有用地批準(zhǔn)手續(xù)，新建、改建、翻建、擴(kuò)建自用住宅，必須依照城市規(guī)劃方面的法律、法規(guī)、規(guī)章以及《*市城市居民自建住房規(guī)劃管理辦法》規(guī)定的程序及內(nèi)容，向市規(guī)劃主管部門申請(qǐng)辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》后，方可開(kāi)工建設(shè)。

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)居民自建房屋行為。對(duì)已列入我市“城中村”改造計(jì)劃的區(qū)域，嚴(yán)禁各類建設(shè)行為。

試論行政合同的救濟(jì)制度

對(duì)行政合同概念的界定，目前理論界仍有不同的意見(jiàn)。本文以行政主體與相對(duì)人之間簽訂的行政合同為主要研究對(duì)象，特指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議，不包括行政機(jī)關(guān)之間簽訂的合同。行政合同，是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)。盡管它的法律地位仍不明確，但在行政實(shí)踐中已有大量的行政合同運(yùn)用于我們的行政管理，可以說(shuō)，行政合同的產(chǎn)生是行政法從專制的工具向管理的手段、再向?qū)π姓?quán)力的控制和對(duì)公民合法權(quán)益維護(hù)的發(fā)展結(jié)果，也是民主理念下建立起來(lái)的一種替代高權(quán)行政的更加柔和并富有彈性的行政管理手段。然而，我國(guó)行政法至今未對(duì)行政合同獨(dú)立的法律地位予以確認(rèn)，相關(guān)的行政合同的法律制度包括合同的成立、合同的效力、違約的責(zé)任、糾紛的處理等制度也尚未建立起來(lái)。由于行政合同既具有行政的強(qiáng)制性，也具有民事特征的合意性，對(duì)行政合同糾紛的處理，就有別于一般的行政行為和一般的民事行為。這也使合同發(fā)生糾紛時(shí)，當(dāng)事雙方往往處于一種法律的窘?jīng)r，不知循何種法律途徑去尋求救濟(jì)。因此，很有必要通過(guò)對(duì)行政合同特殊性和現(xiàn)有救濟(jì)制度存在的問(wèn)題的研究，探求解決的思路。

一、行政合同具有行政性和民事性的雙重特征

合同，亦稱契約，原本是私法的范疇，將其移植到行政法領(lǐng)域的結(jié)果，就使行政合同具有了它有別于一般具體行政行為和一般民事行為的特殊性，成為一種“混合性合同”，其特殊性主要體現(xiàn)在兩方面：一是在主體地位不對(duì)等的前提下，達(dá)成雙方協(xié)商一致的合意；二是合同雖具有公益性的內(nèi)容，但卻以私法上的契約形式存在。

地位平等是民事合同有效成立的前提，而行政合同中的主體一方是行政主體（主要是行政機(jī)關(guān)），它具有國(guó)家強(qiáng)制力作保障的行政管理權(quán)力；合同的另一方，則是行政管理的相對(duì)人，需要服從行政主體的管理。在合同訂立時(shí)，行政主體為了推行行政政策和國(guó)家管理的目標(biāo)，就必須要保持在合同訂立中的主導(dǎo)地位和優(yōu)勢(shì)地位。合同中權(quán)利義務(wù)的配置也必然是向行政主體傾斜，民事契約中的平等原則，在行政合同中是不適用的。主體的不對(duì)等還體現(xiàn)在行政主體對(duì)合同的履行具有行政法上的監(jiān)督權(quán)力和變更、解除合同上的優(yōu)益權(quán)，如對(duì)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的履行，作為合同一方的出讓人可以土地管理部門的身份對(duì)受讓人依照出讓合同開(kāi)發(fā)利用土地的行為行使監(jiān)督管理權(quán)。

地位的不對(duì)等并不沒(méi)有排斥彼此間自由合意實(shí)現(xiàn)的可能性，行政合同畢竟不是單向性的行政行為，盡管它突破了民事契約當(dāng)事人地位平等原則，但它仍須以管理者與被管理者雙方共同協(xié)商一致為前提。行政合同不象具體行政行為那樣建立在單方權(quán)威和服從關(guān)系上，行政主體沒(méi)有強(qiáng)制相對(duì)人必須接受合同的權(quán)力，合同法律效力的產(chǎn)生是取決于雙方當(dāng)事人意思表達(dá)的一致，而非行政主體的單方意思表示。