內容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。關鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策一、引言迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。本報告強調了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路（一）以進行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機，開展國土規(guī)劃在我國經濟發(fā)展的規(guī)劃中，有以經濟發(fā)展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規(guī)劃的效力大打折扣。經濟發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規(guī)劃。城市建設規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經濟發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規(guī)劃，但是，由于各地的經濟發(fā)展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發(fā)展預期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經濟發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進形成主體功能區(qū)為契機，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的角度，對國土進行全面規(guī)劃，實行科學的國土開發(fā)和保護，對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進行科學布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展改革二十多年來，區(qū)域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區(qū)域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產業(yè)轉移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產業(yè)轉移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發(fā)展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點開發(fā)區(qū)域將扮演承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)產業(yè)轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進形成主體功能區(qū)建設中，根據不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調發(fā)展。（三）建立和健全補償機制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展我國經濟區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經濟發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。地區(qū)之間經濟發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。解決的辦法是，根據主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區(qū)域之間發(fā)展權機會損失補償機制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進行發(fā)展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。（四）充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用我國上一輪經濟發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發(fā)展進程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩(wěn)定。具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發(fā)區(qū)的經濟起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。三、主體功能區(qū)的土地政策設計（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策1.優(yōu)化建設用地供應結構，促進城市化和工業(yè)化協(xié)調發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產用地比重過低的局面。應著力研究發(fā)達國家和地區(qū)同等經濟發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產發(fā)展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規(guī)定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據有關規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業(yè)改造帶來的產業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業(yè)改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農民集體，讓農民集體長期享有物業(yè)出租的收入。4.實行功能區(qū)內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向對口農村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農保率作出調整，以適應地方經濟發(fā)展和城市化進程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調區(qū)域內的經濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區(qū)內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發(fā)展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現(xiàn)保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規(guī)定中，應規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。7.嘗試工業(yè)用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發(fā)展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農民宅基地或農民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。（二）重點開發(fā)區(qū)的土地政策1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū)，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發(fā)展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調發(fā)展，應該予以改變。（2）在重點開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發(fā)展尤其是房地產市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發(fā)區(qū)，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。2.嘗試工業(yè)用地直接進入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關鍵階段，農業(yè)勞動力的轉移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶，促進制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。3.維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發(fā)展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農民宅基地或農民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。4.盡快制定規(guī)范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農用地轉非農建設用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續(xù)，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。5.進行功能區(qū)內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向對口農村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調區(qū)域內的經濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區(qū)內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發(fā)展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護的財政和地區(qū)補償機制。（1）國家財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。2.加大林權、草場權屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。3.對于資源性利用的產業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進程，帶來當?shù)厝丝谥赂?，應該支持當?shù)刭Y源性產業(yè)的發(fā)展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內一些縣發(fā)展資源性產業(yè)給予一定的土地指標。（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護的財政補償機制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護區(qū)，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復期，當?shù)剞r民還沒有經濟能力承擔后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔生態(tài)功能，中央財政應對本區(qū)域生態(tài)修復以后的維護設立專門資金。3.加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負是環(huán)境惡化的主要原因。國家應和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及重點開發(fā)區(qū)域協(xié)同，做好政策性移民工作，讓限制性區(qū)域的人口分享工業(yè)化和城市化的好處，尤其是分享土地級差收益帶來的好處。（1）由禁止開發(fā)區(qū)域政府與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域政府聯(lián)手，建立政策性移民專區(qū)，輸入區(qū)和輸出區(qū)政府聯(lián)合組織管理區(qū)，在土地、就業(yè)、教育、社會政策等方面形成特殊政策，利于移民長期安置；（2）輸入區(qū)和輸出區(qū)建立建設用地指標交易平臺，輸入區(qū)給予輸出區(qū)土地收益補償。4.加大林權、草場權屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。禁止開發(fā)區(qū)域不僅要進行生態(tài)的修復，還要增加生態(tài)保護的效益，關鍵是改變在林、草方面只重保護、忽視效益的思路，應建立從保護中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的公地悲劇問題，解決草場界定中的技術和產權問題。

編者按：本論文主要從農村與城市土地制度仍然維持著二元性；強制征地與補償措施的不公平；農民對土地的權利一直處于相對弱勢等進行講述，包括了對農村土地使用者的不公正對待、城市以無效的方式增長、地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎設施投資的過度依賴等，具體資料請見：

中國政府日益認識到土地政策問題在實現(xiàn)預期的經濟與社會結果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。

一、農村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關的國家對城市土地一級市場的壟斷現(xiàn)象，造成了經濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長

在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農村經濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權利體系并由分立的機構和法規(guī)所管理。

作為這一分割的主要結果是，政府成為農地轉變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜?，它擁有從農村獲得土地及將之轉換給城市使用者的排他性權力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉換用途的過程中，不需要在原有的農村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國際標準來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經濟像中國這樣維持著城市與農村在土地權利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認識到，隨著城市與農村經濟的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區(qū)別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經濟干預，但越來越清楚的一點是，將城市和農村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。

關鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉 農村土地實行承包經營制度，其基本含義，“是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地，由集體分配給集體經濟組織內部的農藝家庭使用，并長期穩(wěn)定、本集體經濟組織成員平等地行使承包土地的權利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”[1]。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。

中國農村土地承包制度的演變

中國農村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

中華人民共和國前，中國農村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農村土地制度的變遷大致經歷了三個階段，即到農業(yè)合作化運動，體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產承包責任制。1950年進行了，做到了耕者有其田，相對平均了地權。后開始了合作運動，到1956年全面實現(xiàn)了農業(yè)合作化，土地等生產資料由農民私有改變?yōu)榧w所有。1958年，農業(yè)生產合作社改組為。徹底消滅了農村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農村政策開始發(fā)生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關于印發(fā)農村經濟政策的基于問題的通知》后，全國農村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離。為穩(wěn)定農村的土地政策，1984年土地承包期一般應在15年以上。1993年又規(guī)定在原定的耕地承包期到期的，再延長30年不變[2]。

最近特別是2001年起，全國出現(xiàn)了農村土地流轉即土地使用權轉讓的勢頭。截止到2001年底，全國農用地發(fā)生流轉和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%。這次流轉勢頭迅猛，形式多樣，為農業(yè)的發(fā)展帶來了活力，也產生了一些負面影響。

二十多年來，中國農村土地承包政策雖幾經變遷，但政策目標始終在于維持集體所有，均地承包、家庭經營和允許在農民自愿的前提下進行土地流轉的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差為起因，是這一時期政策的最大特點。政策的重點，在于延長土地承包期，穩(wěn)定土地承包格局，限制發(fā)包方隨意調整土地承包關系。

摘要：農村土地政策是我國三農問題的核心內容，也是社會主義新農村建設成敗的關鍵因素之一。通過考察建國以來我國農村土地政策的演化，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農村土地政策存在產權主體不明確、農民土地權益得不到保障、土地管理、征用體制不完善等問題。在堅持黨和政府的領導與管理職能、明確農民的主體地位的前提下，應當從進一步明確農村土地的產權、切實保障農民的合法土地權益、完善農村土地征用制度等方面不斷完善我國的農村土地政策。

關鍵詞：農村；土地政策；農民；產權

農村土地政策是國家對農村土地的所有、使用、租賃、轉讓等事宜所做的法律制度的總稱。土地是農村集體最主要的資產，也是廣大農民最主要的收入來源。因此，農村土地政策是否代表農民利益、是否符合農村發(fā)展的新形勢，對農民利益保護、農村各項事業(yè)發(fā)展都關系極大，影響深遠。

一、建國以來我國農村土地政策的歷史沿革

新中國成立后，我國農村土地總體上是堅持實行集體所有制。然而，在不同的歷史時期，依據農村經濟形勢的變化，農村土地政策的具體內容又不盡相同。具體地說，新中國成立以來，我國農村土地政策的演變可分為以下兩個階段：

（一）改革開放前農村土地政策的演變

根據省、市強農惠農政策落實情況監(jiān)督檢查工作的統(tǒng)一部署和要求，我縣縣委、縣政府高度重視，專門就此項工作進行了周密組織和嚴格安排，扎實有效地開展了農村土地政策落實自查自糾工作，取得了一定成效?，F(xiàn)將有關情況小結如下：

一、基本情況

1、目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地承包政策落實自查工作已全部結束。針對自查、督查中發(fā)現(xiàn)的問題，情況較為簡單或者純業(yè)務性的，已落實整改措施糾正到位；情況較為復雜的，正研究制訂落實整改方案處在糾正之中；情況非常復雜甚至有可能因處理不慎激發(fā)更大范圍土地承包糾紛的，有待進一步系統(tǒng)探討解決。

2、從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的自查自糾登記表所反映的情況看，到目前為止，我縣權證到戶率為93.6％，其中：權證到戶率達100％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個（*鄉(xiāng)、*鎮(zhèn)、*鎮(zhèn)），權證到戶率在95％以上但不足100％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個（*鄉(xiāng)、*鎮(zhèn)、*鄉(xiāng)），權證到戶率在90％以上但不足95％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個（*鄉(xiāng)、*鄉(xiāng)、*鎮(zhèn)），權證到戶率只有60％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個（*鎮(zhèn)）。合同到戶率基本與權證到戶率持平，個別鄉(xiāng)村合同到戶率要稍低于權證到戶率。

二、采取的主要工作措施

1、健全機構，組織領導到位。市強農惠農政策落實情況監(jiān)督檢查工作動員大會一結束，我縣縣委、縣政府領導非常重視，立即成立了強農惠農政策落實情況監(jiān)督檢查工作領導小組（以下簡稱縣領導小組），下設辦公室于縣監(jiān)察局?？h領導小組辦公室設綜合協(xié)調組于縣糾風辦，設農村土地政策督查協(xié)調組于縣農業(yè)局，設涉農資金督查協(xié)調組于縣財政局?？h農業(yè)局在農村土地政策督查協(xié)調組的基礎上，另行成立農業(yè)局強農惠農政策監(jiān)督檢查領導小組，下設辦公室于局人秘股，設土地政策落實情況指導組于局農經站，設惠農資金落實情況自查組于局計財股。