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我國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，走過(guò)了充滿挑戰(zhàn)和探索的風(fēng)雨歷程，取得了舉世矚目的偉大成就。實(shí)踐充分證明，國(guó)有企業(yè)改革是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，必然觸及廣泛而復(fù)雜的利益關(guān)系，因而需要通過(guò)法律手段及時(shí)予以調(diào)整、規(guī)范、保障和促進(jìn)?？v觀30年國(guó)有企業(yè)改革的歷程，實(shí)際上也是企業(yè)法律制度不斷創(chuàng)新和完善的過(guò)程?；仡櫩偨Y(jié)國(guó)有企業(yè)改革立法進(jìn)程，展望未來(lái)立法肩負(fù)的歷史使命，對(duì)于當(dāng)前加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，具有十分重要的意義。

一、30年國(guó)有企業(yè)改革歷程是企業(yè)法律制度不斷創(chuàng)新和完善的過(guò)程

30年國(guó)有企業(yè)改革可以劃分為三個(gè)階段，其中每個(gè)階段都伴隨著重要立法出臺(tái)和重大制度突破，改革決策與立法決策始終緊密結(jié)合。

第一個(gè)階段，是上世紀(jì)七十年代末到九十年代初。

這一階段改革的目標(biāo)是擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力，改變企業(yè)作為政府附屬物的地位。改革的標(biāo)志是實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，在國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間實(shí)際上確立了委托經(jīng)營(yíng)關(guān)系。

1984年之前，國(guó)有企業(yè)改革以擴(kuò)權(quán)讓利為重點(diǎn)，先后采取了利潤(rùn)包干、利改稅等措施，調(diào)動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，規(guī)范政府和企業(yè)的分配關(guān)系。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確了我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，并提出增強(qiáng)企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。1987年，全國(guó)普遍推行企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，探索所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分離。從1989年開(kāi)始，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了股份制改革試點(diǎn)的探索。

與這個(gè)階段相適應(yīng)，1979年國(guó)務(wù)院了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，1984年又了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的暫行規(guī)定》。1981年、1982年國(guó)務(wù)院先后制定了《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》和《國(guó)營(yíng)工廠廠長(zhǎng)工作暫行條例》，規(guī)定所有企業(yè)必須建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會(huì)制，工廠實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，廠長(zhǎng)是工廠的行政負(fù)責(zé)人，受國(guó)家委托，負(fù)責(zé)工廠的經(jīng)營(yíng)管理。1983年國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)暫行條例》，明確了國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)是社會(huì)主義全民所有制的經(jīng)濟(jì)組織，是在國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)下，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算、從事工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本單位。1986年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法通則》作為我國(guó)基本的民事法律，第一次規(guī)定了企業(yè)法人制度，對(duì)依法確立國(guó)有企業(yè)作為企業(yè)法人的實(shí)體地位起到了促進(jìn)作用。1986年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)破產(chǎn)法（試行）》,在一定時(shí)期內(nèi)為部分長(zhǎng)期虧損、資不抵債的全民所有制企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)提供了依據(jù)，開(kāi)始解決國(guó)有企業(yè)“只生不死”的問(wèn)題。

1988年4月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)法》），從五個(gè)方面確認(rèn)、鞏固了當(dāng)時(shí)的改革成果，并為下一階段的改革提供了法律依據(jù)。一是規(guī)定了“全民所有制工業(yè)企業(yè)是依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的社會(huì)主義商品生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)單位”，改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全民所有制企業(yè)接受政府生產(chǎn)指標(biāo)、產(chǎn)品由政府統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的產(chǎn)品生產(chǎn)者的角色。二是明確了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，規(guī)定了企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的經(jīng)營(yíng)權(quán)，打破了長(zhǎng)期以來(lái)“國(guó)有國(guó)營(yíng)”的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)管理模式，賦予了全民所有制企業(yè)更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。三是規(guī)定了企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，為減少政府部門隨意干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益提供了法律保障。四是確認(rèn)了廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，鞏固了全民所有制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度改革的成果，有利于改變過(guò)去那種“集體領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)人負(fù)責(zé)”的狀況。五是規(guī)定了企業(yè)黨的基層組織的作用和地位、職工民主管理的形式。

但是，根據(jù)《企業(yè)法》規(guī)定，“企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國(guó)家依照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理”,其中“授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理”表明，就法律關(guān)系而言,國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間實(shí)際上是委托與被委托的關(guān)系，企業(yè)對(duì)授予其的財(cái)產(chǎn)享有經(jīng)營(yíng)權(quán)。盡管《企業(yè)法》同時(shí)規(guī)定，“企業(yè)依法取得法人資格，以國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”，但當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)沒(méi)有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而還難以完全獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；從國(guó)家的角度看，企業(yè)經(jīng)營(yíng)得好與壞，作為委托人最終仍需承擔(dān)責(zé)任。

第二個(gè)階段，是上世紀(jì)九十年代到**2年10月。

這一階段改革的目標(biāo)是要求國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，同時(shí)立足于搞好國(guó)有經(jīng)濟(jì)，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組。改革的標(biāo)志是確立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間通過(guò)對(duì)企業(yè)的公司化改造，由委托經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y關(guān)系。

**2年10月，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。**3年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。中央和地方選擇了2500多家企業(yè)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進(jìn)行試點(diǎn)，逐步推行公司制股份制改革。**5年黨的十四屆五中全會(huì)提出，要著眼于搞好整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組，搞好大的，放活小的。**7年9月黨的十五大進(jìn)一步提出，要調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)，探索公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式，從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局。從**8年起開(kāi)始了3年左右的國(guó)有大中型虧損企業(yè)扭虧脫困,在轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、抓大放小、關(guān)閉破產(chǎn)、分流富裕人員、分離企業(yè)辦社會(huì)職能、通過(guò)債轉(zhuǎn)股等形式解決企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重等方面做了大量工作。**9年12月，黨的十五屆四中全會(huì)專門作出了《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)、方針政策和主要措施作了全面的部署。經(jīng)過(guò)這一階段改革，國(guó)有大中型企業(yè)開(kāi)始建立現(xiàn)代企業(yè)制度。絕大多數(shù)小型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了改制和退出，國(guó)有企業(yè)只生不死、只進(jìn)不退的問(wèn)題有了重大突破。

與這個(gè)階段相適應(yīng)，**2年國(guó)務(wù)院的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》（以下簡(jiǎn)稱《轉(zhuǎn)機(jī)條例》），進(jìn)一步界定了企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體含義，并細(xì)化為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、工資獎(jiǎng)金分配權(quán)等14項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)明確了政府的主要職責(zé)。**3年12月，根據(jù)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，尤其是結(jié)合八十年代后期開(kāi)始試行股份制的改革實(shí)踐，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》），在《企業(yè)法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了新的制度創(chuàng)新：一是明確了國(guó)家作為出資人（股東）與其他出資人一樣，都是以出資額為限對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。二是在企業(yè)財(cái)產(chǎn)上，用法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念代替了《企業(yè)法》規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，實(shí)現(xiàn)了出資人的股權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的相互獨(dú)立，進(jìn)一步完善了企業(yè)法人制度,為真正實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離創(chuàng)造了條件。公司擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，使國(guó)有企業(yè)通過(guò)公司化改造，由商品生產(chǎn)者進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。三是在企業(yè)組織體制上，通過(guò)建立一套科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)，代替《企業(yè)法》規(guī)定的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。國(guó)家作為股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層各負(fù)其職、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡。四是規(guī)定了國(guó)有獨(dú)資公司形式，規(guī)范引導(dǎo)大多數(shù)依據(jù)《企業(yè)法》建立的全民所有制企業(yè)向公司制轉(zhuǎn)化，建立現(xiàn)代企業(yè)制度?！豆痉ā愤@些規(guī)定，為當(dāng)時(shí)開(kāi)展的擴(kuò)大股份制改革試點(diǎn)、國(guó)有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、“無(wú)主管部門”企業(yè)改革、實(shí)施大公司大集團(tuán)戰(zhàn)略、企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)、國(guó)家控股公司試點(diǎn)等一系列改革實(shí)踐，提供了重要的法律依據(jù)。

但是，這個(gè)階段的改革雖然明確了國(guó)家與公司化改造后的國(guó)有企業(yè)之間的出資關(guān)系，實(shí)際上并沒(méi)有觸及政府層面國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的問(wèn)題。在政府與國(guó)有企業(yè)、公司（以下統(tǒng)稱國(guó)有企業(yè)）之間，仍然存在出資人缺位問(wèn)題，如何具體規(guī)范出資關(guān)系仍然不清楚。由于政府層面國(guó)有資產(chǎn)出資人代表不明確，直接影響了政企分開(kāi)和政資分開(kāi)，政府各部門對(duì)國(guó)有企業(yè)多頭管理，出現(xiàn)了“九龍治水”、對(duì)國(guó)有企業(yè)誰(shuí)都管、誰(shuí)都不負(fù)責(zé)的局面，致使國(guó)有企業(yè)來(lái)自所有者的約束不強(qiáng)。許多企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但流于形式，沒(méi)有真正發(fā)揮作用。**9年12月，黨的十五屆四中全會(huì)提出國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng),“要確保出資人到位”，應(yīng)該說(shuō)很大程度上就是要解決政府層面國(guó)有資產(chǎn)出資人長(zhǎng)期“虛置”的問(wèn)題，增強(qiáng)來(lái)自國(guó)有企業(yè)外部出資人的壓力和激勵(lì)。

第三個(gè)階段，是**2年11月黨的十六大以來(lái)。

這一階段改革的目標(biāo)轉(zhuǎn)向國(guó)有大中型企業(yè)改革，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力。改革的標(biāo)志是確立了新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，明確了政府層面國(guó)有資產(chǎn)出資人代表。

**2年11月，黨的十六大提出，國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。**3年3月，按照全國(guó)人大通過(guò)的機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)務(wù)院成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。之后，各省和地市兩級(jí)地方人民政府相繼成立了國(guó)資委。各級(jí)國(guó)資委根據(jù)本級(jí)人民政府授權(quán)，分別代表本級(jí)人民政府對(duì)所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任得到落實(shí)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管得到加強(qiáng)，形成了責(zé)任落實(shí)和壓力傳遞相統(tǒng)一的工作機(jī)制，有力地激發(fā)了國(guó)有企業(yè)改革的動(dòng)力和發(fā)展的活力，國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和運(yùn)行質(zhì)量顯著提高，國(guó)有經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)一步增加，國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步增強(qiáng)。

與這個(gè)階段改革相適應(yīng)，**3年5月，國(guó)務(wù)院了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），明確了新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（即國(guó)資委）作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和主要職責(zé)，為規(guī)范建立企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度提供了基本依據(jù)。對(duì)這個(gè)階段的改革成果，黨的十七大給予了充分肯定，明確指出：十六大以來(lái)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和國(guó)有企業(yè)改革取得重大進(jìn)展。

二、30年國(guó)有企業(yè)改革立法的寶貴經(jīng)驗(yàn)和重要啟示。

總結(jié)30年改革歷程，在充分運(yùn)用法律手段妥善解決因?yàn)閲?guó)有企業(yè)改革重要性、艱巨性和復(fù)雜性而遇到的諸多矛盾和問(wèn)題的過(guò)程中，我們積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)和重要啟示。

（一）國(guó)有企業(yè)改革立法對(duì)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系具有重要的基礎(chǔ)性作用。

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須將公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。黨的十五屆四中全會(huì)指出，實(shí)現(xiàn)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效結(jié)合，最重要的是使國(guó)有企業(yè)形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，把全民所有等同于國(guó)家機(jī)關(guān)直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，國(guó)家對(duì)企業(yè)管得太多太死；在國(guó)有企業(yè)改革初期，雖然明確了企業(yè)作為商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的地位，但由于舊的企業(yè)制度尚不適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧，虧損靠補(bǔ)貼、發(fā)不出工資由銀行貸款發(fā)工資，企業(yè)內(nèi)部干部能上不能下、職工能進(jìn)不能出、工資能升不能降，經(jīng)營(yíng)機(jī)制仍然無(wú)法轉(zhuǎn)換。為了推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，從1986年的《民法通則》、1988年的《企業(yè)法》，到**3年的《公司法》，再到**3年的《條例》，逐步從法律上突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架，國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)措施和改革成果，通過(guò)立法不斷得到確認(rèn)、鞏固和規(guī)范，從而為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育了微觀主體，這對(duì)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系具有重要的基礎(chǔ)性作用。

（二）國(guó)有企業(yè)改革立法要著力維護(hù)企業(yè)法人實(shí)體地位。

國(guó)有企業(yè)首先應(yīng)當(dāng)符合企業(yè)屬性。國(guó)有企業(yè)改革就是按照企業(yè)規(guī)律，努力使國(guó)有企業(yè)成為遵循市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)營(yíng)發(fā)展的市場(chǎng)主體。30年國(guó)有企業(yè)改革，實(shí)際上是市場(chǎng)化趨向的改革，國(guó)家通過(guò)一系列立法逐步確立了國(guó)有企業(yè)商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的法律地位?！镀髽I(yè)法》提出了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，第一次作出“企業(yè)依法取得法人資格”的規(guī)定。《公司法》在明確國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的出資關(guān)系和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，規(guī)定了股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的不同職責(zé)，政府部門和機(jī)構(gòu)不能干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，這就為確立國(guó)有企業(yè)的法人實(shí)體地位提供了制度保障?！稐l例》明確了國(guó)資委根據(jù)授權(quán)對(duì)所出資企業(yè)依法行權(quán)履責(zé)，政府其他部門和機(jī)構(gòu)不行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，從而進(jìn)一步鞏固了國(guó)有企業(yè)的法人實(shí)體地位。實(shí)踐證明，從法律上尊重并維護(hù)廣大國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體地位，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，不斷激發(fā)廣大國(guó)有企業(yè)的生機(jī)和活力，著力培育一大批國(guó)有的、相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的一項(xiàng)根本性制度措施。

（三）國(guó)有企業(yè)改革立法的關(guān)鍵是確認(rèn)國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的正確關(guān)系。

國(guó)有企業(yè)不同于一般企業(yè)，還具有國(guó)家所有的特殊屬性。如何運(yùn)用法律手段妥善處理這個(gè)特殊屬性，直接關(guān)系到國(guó)有企業(yè)能否按照企業(yè)規(guī)律經(jīng)營(yíng)發(fā)展。為了把國(guó)有企業(yè)從政府附屬的生產(chǎn)單位逐步轉(zhuǎn)變成為相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，30年改革對(duì)國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系不斷進(jìn)行調(diào)整，并依法加以確認(rèn)和規(guī)范?！镀髽I(yè)法》和《轉(zhuǎn)機(jī)條例》都用專門一章規(guī)定“企業(yè)和政府的關(guān)系”。在改革的第一個(gè)階段，針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)存在的“國(guó)有國(guó)營(yíng)”、政企不分、以政代企的現(xiàn)象，《企業(yè)法》等法律法規(guī)依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，確立了國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的委托經(jīng)營(yíng)關(guān)系。在改革的第二個(gè)階段，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，《公司法》通過(guò)確立新的企業(yè)組織形式和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，不僅促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)公司化改造，使國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間由委托經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y關(guān)系，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)更加規(guī)范；而且，也促進(jìn)了政企分開(kāi)、政資分開(kāi)以及所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，加快了政府職能轉(zhuǎn)變。國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)展到這個(gè)階段，國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系調(diào)整逐步清晰、科學(xué)。在改革的第三個(gè)階段，按照國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間通過(guò)出資關(guān)系進(jìn)行規(guī)范的要求，進(jìn)一步明確了政府層面的國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，建立了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，從而比較全面地勾畫(huà)了國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的完整關(guān)系，也強(qiáng)化了國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的適應(yīng)能力?！稐l例》對(duì)此予以了確認(rèn)。梳理國(guó)有企業(yè)改革的這個(gè)脈絡(luò)不難看出，確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的正確關(guān)系，一直是國(guó)有企業(yè)改革立法的關(guān)鍵所在。

（四）國(guó)有企業(yè)改革立法必須有利于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。

建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)。我國(guó)《憲法》第七條明確規(guī)定，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”黨的十五屆四中全會(huì)也明確指出，“我們要增強(qiáng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國(guó)防實(shí)力和民族凝聚力，就必須不斷促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的公有制經(jīng)濟(jì)，是我國(guó)社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是國(guó)家引導(dǎo)、推動(dòng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本力量，是實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾根本利益和共同富裕的重要保證?！痹鰪?qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力與鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是對(duì)立的。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，只有使它們相輔相承、共同發(fā)展，才能加快提高整個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。改革實(shí)踐使我們逐步認(rèn)識(shí)到，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用既要通過(guò)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，更要大力發(fā)展股份制，通過(guò)國(guó)有控股和參股企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。《公司法》關(guān)于公司組織形式和行為的規(guī)定，為大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式提供了制度保障。以《公司法》為依據(jù)，國(guó)有資本通過(guò)股份制吸引和組織更多的社會(huì)資本，放大了國(guó)有資本的功能?！稐l例》明確規(guī)定，要“推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整”、“保持和提高關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的領(lǐng)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和競(jìng)爭(zhēng)力，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)”。這些立法規(guī)定，對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的過(guò)程中，不僅保持必要的數(shù)量，而且加快分布的優(yōu)化和質(zhì)的提高，從而不斷增強(qiáng)活力、控制力、影響力等，發(fā)揮了十分重要的作用。

三、在新的起點(diǎn)上繼續(xù)依法推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革

當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期。按照黨的十七大要求，國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度需要完善，國(guó)有大型企業(yè)公司制股份制改革亟待加快，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)很重。國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展面臨的若干深層次矛盾和問(wèn)題，需要通過(guò)企業(yè)法律制度創(chuàng)新繼續(xù)予以規(guī)范和推進(jìn)。法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。正如國(guó)有企業(yè)改革的第一個(gè)階段和第二個(gè)階段分別孕育催生了《企業(yè)法》和《公司法》的出臺(tái)一樣，解決現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題的歷史重任，已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地落到了《國(guó)有資產(chǎn)法》等涉及國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)立法上。從國(guó)有企業(yè)改革立法發(fā)展趨勢(shì)上看，《國(guó)有資產(chǎn)法》的制定，一方面要注意與《公司法》、《物權(quán)法》相銜接，依法把握好國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值形態(tài)與實(shí)物形態(tài)在適用法律方面的不同要求，對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的組織、行為和財(cái)產(chǎn)權(quán)等，包括企業(yè)再投資形成母子公司之間的出資關(guān)系問(wèn)題，主要依據(jù)《公司法》、《物權(quán)法》加以解決。另一方面，要著力解決國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)的特殊屬性問(wèn)題，重點(diǎn)是：（1）如何在國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司一級(jí)與政府之間規(guī)范建立出資關(guān)系；（2）如何依法強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)出資主體人格化并落實(shí)好相關(guān)責(zé)任。具體可以概括為以下三個(gè)層面的問(wèn)題。

（一）微觀層面，國(guó)有資本的界定及法律調(diào)整問(wèn)題。

在絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的新形勢(shì)下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革調(diào)整和監(jiān)管運(yùn)營(yíng)的立足點(diǎn)，要逐步從國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)向國(guó)有資本。這也是依法維護(hù)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體地位的必然要求。國(guó)有資本既包括國(guó)家直接出資即國(guó)家股（產(chǎn)權(quán)），也包括國(guó)有企業(yè)的再投資即國(guó)有法人股。其中，如前所述，國(guó)有法人股的出資人問(wèn)題已經(jīng)通過(guò)《公司法》基本解決，還需要《國(guó)有資產(chǎn)法》等立法重點(diǎn)解決：

一是國(guó)家股的出資人到位問(wèn)題。如果出資關(guān)系中的上游國(guó)家股出資人不到位，就會(huì)造成國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體不完全清晰，職責(zé)難以完全落實(shí)，最終影響到下游的國(guó)有法人股的監(jiān)管以至整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理。

二是對(duì)國(guó)家股履行出資人職責(zé)問(wèn)題。嚴(yán)格意義上說(shuō)，由于目前國(guó)家直接出資企業(yè)許多是按照《企業(yè)法》注冊(cè)登記的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，國(guó)資委作為出資人履行相關(guān)職責(zé)的企業(yè)體制基礎(chǔ)尚不完全具備。為此，中央企業(yè)正在積極開(kāi)展董事會(huì)試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)加快國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，要特別注意處理好國(guó)資委與董事會(huì)的關(guān)系，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)出資人代表由企業(yè)外部到企業(yè)內(nèi)部的層層到位，從而有效解決企業(yè)“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的公司，國(guó)資委能不能直接持股、如何委派股東代表出席股東會(huì)等，也需要通過(guò)立法作出規(guī)定。

三是對(duì)國(guó)有法人股加強(qiáng)監(jiān)管問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)看，目前絕大部分企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)已通過(guò)國(guó)家出資企業(yè)再投資和股份制改革、中外合資、民營(yíng)合資等形式，下沉演變成為國(guó)有法人股；國(guó)有企業(yè)尤其是中央企業(yè)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，主要集中在二級(jí)以下的企業(yè)；企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、利潤(rùn)分配等容易引起國(guó)有資產(chǎn)流失的情況，也主要發(fā)生在子企業(yè)。因此，從國(guó)有資產(chǎn)特殊屬性出發(fā)，《國(guó)有資產(chǎn)法》的適用范圍，不能完全限定在國(guó)家出資企業(yè)即國(guó)家股一個(gè)層面上，有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理和重大事項(xiàng)管理的原則和規(guī)范，應(yīng)當(dāng)適用于國(guó)有法人股。應(yīng)當(dāng)注意在立法中區(qū)分不同性質(zhì)的監(jiān)管，不能把政府行政部門負(fù)責(zé)的市場(chǎng)監(jiān)管與國(guó)資委負(fù)責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管混為一談。前者屬于公共管理職能，是公權(quán)性質(zhì)；后者是基于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)產(chǎn)生的，首先應(yīng)該適用私權(quán)規(guī)范，不能因?yàn)槠髽I(yè)資產(chǎn)的國(guó)有屬性就將其監(jiān)管視為公權(quán)，否則也不符合《物權(quán)法》對(duì)各種所有制財(cái)產(chǎn)實(shí)行平等保護(hù)的原則。

（二）中觀層面，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度問(wèn)題。

現(xiàn)階段國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度完善的任務(wù)依然艱巨。例如，盡管國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方向已經(jīng)明確，但國(guó)資委承擔(dān)的出資人職能尚未完全到位；盡管國(guó)資委的出資人定位比較清晰，但混淆出資人職責(zé)與行政管理職能的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；盡管國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革取得很大進(jìn)展，但多數(shù)集團(tuán)一級(jí)中央企業(yè)按照《公司法》運(yùn)行的企業(yè)制度還沒(méi)有完全建立。為此，特別需要通過(guò)《國(guó)有資產(chǎn)法》等重點(diǎn)立法，為健全完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度提供法律保障。

一是依法促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善。堅(jiān)持國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)的出資人定位，進(jìn)一步明確其在國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的主體地位。對(duì)《條例》中經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)成熟的規(guī)定及時(shí)通過(guò)法律加以鞏固和規(guī)范，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作由部門多頭管理逐步轉(zhuǎn)向由特設(shè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)由多部門分散行使逐步轉(zhuǎn)向由特設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，加快完善出資人職責(zé)。

二是依法處理好國(guó)資委、政府其他部門和企業(yè)三者關(guān)系。堅(jiān)持履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)不行使社會(huì)公共管理職能、履行社會(huì)公共管理職能的部門不行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的原則，逐步剝離國(guó)資委承擔(dān)的部分社會(huì)公共管理職能和過(guò)渡性職能，使國(guó)資委專司企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)；同時(shí)加快轉(zhuǎn)變政府職能，政府的宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門不行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（三）宏觀層面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能定位問(wèn)題。

建國(guó)以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)一直是我國(guó)社會(huì)主義工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的主力軍。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情看，我國(guó)仍處于重化工業(yè)階段，鞏固和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，不僅是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的前提，而且也是全面建設(shè)小康社會(huì)和促進(jìn)社會(huì)和諧、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、應(yīng)對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)、提高國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需要。目前，我國(guó)不少支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)需要高度關(guān)注。如汽車行業(yè)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)幾乎都有外資背景；信息通信領(lǐng)域，微軟、英特爾、諾基亞、摩托羅拉等跨國(guó)公司在中國(guó)市場(chǎng)占有主導(dǎo)地位；航空設(shè)備、精密儀器、醫(yī)療設(shè)備、工程機(jī)械等具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，主要設(shè)備與技術(shù)大多依賴進(jìn)口。這些現(xiàn)象提出的一個(gè)重大立法問(wèn)題，就是在進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快把黨和國(guó)家有關(guān)發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用、增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力控制力影響力的方針政策，通過(guò)法律形式加以確認(rèn)、鞏固和規(guī)范，作為國(guó)家意志長(zhǎng)期加以貫徹。

要根據(jù)《憲法》原則規(guī)定，通過(guò)《國(guó)有資產(chǎn)法》等有關(guān)立法進(jìn)一步確認(rèn)和鞏固國(guó)有經(jīng)濟(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)在我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)安全、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控、社會(huì)制度和黨的執(zhí)政等方面的主要功能。要依法規(guī)范推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和規(guī)模比重，做到進(jìn)而有為，退而有序；國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重可以有升有降，布局結(jié)構(gòu)可以有進(jìn)有退，但國(guó)有企業(yè)必須不斷提高活力與效率，國(guó)有資產(chǎn)必須實(shí)現(xiàn)保值增值，國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域必須保持控制力和影響力。要依法促進(jìn)具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)大集團(tuán)的形成，努力增強(qiáng)我國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。要通過(guò)法律制度安排，堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展與非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，使各種所有制經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

回顧過(guò)去，是為了開(kāi)辟未來(lái)。黨的十六大、十七大已經(jīng)明確了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和國(guó)有企業(yè)改革的正確方向，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，亟需繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)改革立法。改革催生立法，立法推進(jìn)改革。國(guó)有企業(yè)改革新階段新任務(wù)，正在呼喚及時(shí)將近幾年改革實(shí)踐的最新成果總結(jié)、上升為法律制度。這應(yīng)當(dāng)是我們紀(jì)念30年國(guó)有企業(yè)改革立法的重要意義所在。