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拆除違建的法律依據(jù)范文第1篇

關(guān)鍵詞：違法建筑；類型化；狀態(tài)違法行為；構(gòu)建

基金項目：江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目：“建設(shè)新江蘇背景下城市管理行政執(zhí)法理念重構(gòu)”（編號：2015SJD589）

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年9月27日

一、研究背景

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，違法建筑作為一種社會現(xiàn)象引起了越來越多的關(guān)注。由于歷史原因、利益驅(qū)動等因素，違法建筑成了居民改善居住條件和牟利的廉價選擇，從而導(dǎo)致了違建現(xiàn)象層出不窮。違法建筑因其涉及政策性強(qiáng)、法律門類多和時間跨度長等特點，而成為行政執(zhí)法部門的工作頑疾，執(zhí)法效果和社會效應(yīng)也不盡如人意。在核心為依法治國的十八屆四中全會上，將“法治”推向了一個新的高度，被定性為實現(xiàn)“中國夢”的有力保障。如何搬開這塊城市管理中的“絆腳石”，依法治國為違法建筑的治理指明了方向，即依法治理。

本文立足于我國國情，基于違法建筑概念的界定和蘇州市姑蘇區(qū)違法建筑的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，對違法建筑進(jìn)行類型化分析，結(jié)果表明在行政難作為的情形下對違法建筑進(jìn)行一刀切的方式已難以適應(yīng)依法治國的要求，由此提出類型化處理違法建筑的建議，以期對城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域違法建筑處理標(biāo)準(zhǔn)的制定提供參考。

二、相關(guān)概念界定

（一）違法建筑的法律界定。違法建筑是在行政執(zhí)法和司法適用中普遍使用的概念。然而，我國立法界至今未對違法建筑有官方的界定，以至執(zhí)法實務(wù)中出現(xiàn)“違法建設(shè)”、“違章建筑”、“違法建筑”混用的情況。三者的區(qū)別在于：嚴(yán)格來講，違法建筑的范圍應(yīng)廣于違法建筑，它包含了一切違反法律、法規(guī)以及規(guī)章的建筑物，而違法建筑物一般是指違反規(guī)章的建筑物；違法建設(shè)是從行為過程描述其違法性，而違法建筑或者違法建筑則是從行為結(jié)果描述其違法性。對于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法來說，查處的應(yīng)當(dāng)是行為人的違法行為，即違法搭建；而執(zhí)法的對象則是違法建筑。

理清違法建筑在法律上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是界定違法建筑概念的必要條件，也有利于正確處理違法建筑。認(rèn)定為違法建筑的構(gòu)成要件是“實質(zhì)和形式”，實質(zhì)即“是否妨害公共利益”、“是否影響規(guī)劃”。形式指是否取得相關(guān)許可。根據(jù)上述界定，筆者將違法建筑定義為：違反規(guī)范性法律文件的義務(wù)性或禁止性規(guī)定，而進(jìn)行新建、擴(kuò)建和改建所產(chǎn)生的，經(jīng)有權(quán)行政主管部門依法認(rèn)定其違法性和社會危害性的建筑物以及其他建造設(shè)施。

（二）類型化的概念。所謂類型化，實質(zhì)是對概念進(jìn)行分類，將具體現(xiàn)象和抽象法律概念進(jìn)行連接，便于歸納和對比，從而認(rèn)識內(nèi)在的同一性和差異性。具體到違法建筑，通過類型化分析可以深入認(rèn)識其屬性和利于合法合理處理。簡而言之，違法建筑類型化分析的目的：違法建筑是否需要立即拆除、是否能補(bǔ)辦手續(xù)、是否予以暫緩拆除、征收時是否需要補(bǔ)償，等等。

三、違法建筑“行政作為難”的原因

違法建筑一直是城市管理的難題，在全國范圍內(nèi)也未見有切實可行的辦法。城市化要經(jīng)歷“規(guī)劃、建設(shè)和管理”的過程，三分建設(shè)七分管理，可見管理的重要性。

（一）管理體制造成的窘境。對于一般建筑物來說，規(guī)劃和管理并不同屬一個主體，由于部門自身利益和部門之間銜接不緊密的原因，矛盾往往都下沉到管理環(huán)節(jié)。在規(guī)劃部門驗收合格后，若建筑物存在設(shè)計瑕疵，會對后續(xù)的管理帶來很大的困擾。如，房屋設(shè)計時就留有搭建的空間，很可能導(dǎo)致后續(xù)的群發(fā)性違建、別墅群違建等，造成城管執(zhí)法難以解決和處理的困境。

（二）拆除執(zhí)行難。數(shù)以千計的違法建筑投訴量使城管執(zhí)法部門疲于應(yīng)對，暫且不說投訴的壓力，單單大體量的違法建筑的拆除就是個難題：一是拆除的技術(shù)問題。一旦遇到高層建筑違法建筑，既要完成拆違又要確保高空作業(yè)人員的安全，對城管執(zhí)法部門來說，是一項難以完成的任務(wù)；二是當(dāng)事人的抗法。拆違中出現(xiàn)抗法最為常見，如果處置不當(dāng)，不僅影響本次的拆違，更嚴(yán)重的是會波及到其他違建的拆除工作。

（三）法律變更帶來的困惑。以蘇州市姑蘇區(qū)為例，從圖1、圖2中可以看出，違法建筑投訴的絕對數(shù)量和占比都較高，而違法建筑的處置不像違章停車，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)可以將車輛違章信息抄報至交警支隊實施源頭管理。違建的查處和拆除面臨著復(fù)雜的矛盾和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆沙绦?，遭遇暴力抗法、軟暴力拒拆和敗訴也是常有的事。2008年1月1日前，城管部門現(xiàn)場拆除的依據(jù)是參照《蘇州市城市規(guī)劃條例》第四十五條的規(guī)定，可以現(xiàn)場拆除再建部分。隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《蘇州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的施行，“現(xiàn)場拆除違法建設(shè)”的權(quán)限不再被法律授權(quán)。這一權(quán)限的缺失極大地影響了執(zhí)法的效率：一方面現(xiàn)場拆除不僅能立即消除違法行為，而且對將實施違法搭建的人們有警示作用；另一方面現(xiàn)場拆除法律依據(jù)的缺失，導(dǎo)致執(zhí)法部門會面臨因程序不合法而敗訴的風(fēng)險。（圖1、圖2）

對違法建筑的執(zhí)法效力直接關(guān)乎城管部門的形象和執(zhí)行力，甚至體現(xiàn)的是政府的執(zhí)行力和公信力，炙烤著政府的執(zhí)政思維。

（四）違法建筑處置缺乏標(biāo)準(zhǔn)。全國各地對違法建筑的處理方式各異，這與地區(qū)差異、執(zhí)政理念、體制機(jī)制不無關(guān)系。由于地區(qū)差異而造成標(biāo)準(zhǔn)不一尚可理解，然而同城出現(xiàn)對不同類型、不同危害程度、不同建造時間的違法建筑采用同樣的處理模式，或?qū)ν活愋偷倪`法建筑予以不同的處罰，這就令人費(fèi)解。筆者認(rèn)為造成這種尷尬局面最關(guān)鍵的因素是缺乏統(tǒng)一的處置標(biāo)準(zhǔn)。

在違法建筑范疇內(nèi)，有一類特殊的違法建筑叫“無證建筑”，雖不屬規(guī)范概念，但卻客觀存在，是特殊時期和環(huán)境下的產(chǎn)物。無證建筑不全都違法，也有“合法的無證建筑”，即農(nóng)村政策更迭時期建造的宅基地和相關(guān)規(guī)劃類法規(guī)出臺前后的建筑。對于“合法的無證建筑”，如果實行和違法無證建筑同等對待予以拆除，或在征收時劃歸違法建筑而不予補(bǔ)償，這種不尊重歷史的“一刀切”做法不但給建造人的利益帶來巨大損失，而且缺乏法律依據(jù)。

四、違法建筑類型化分析

違法建筑根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的種類。對違法建筑進(jìn)行類型化分析，可以理清其違法的性質(zhì)和程度，從而明確應(yīng)查處的行政主體，適用的法律、法規(guī)以及處置的方式。

（一）根據(jù)是否具有土地使用權(quán)來劃分。根據(jù)建筑人有無土地使用權(quán)的不同，可以將違法建筑區(qū)分為兩類：（1）建筑人沒有土地使用權(quán)限，侵占他人或公共土地進(jìn)行建筑；（2）在建筑人擁有土地使用權(quán)的土地上建造的違法建筑物，屬程序性違法建筑，即未經(jīng)許可或未按許可內(nèi)容而擅自建設(shè)的建筑。

（二）根據(jù)違法建筑具體違章情形的不同來劃分。根據(jù)違法建筑具體違章情形的不同，可以將違法建筑區(qū)分為三類：（1）未取得規(guī)劃許可建設(shè)的建筑；（2）未按規(guī)劃許可的內(nèi)容建設(shè)的建筑；（3）逾期未拆除的臨時性建筑物。

（三）根據(jù)違法建筑違反法律法規(guī)類別的不同來劃分。根據(jù)違法建筑違反法律法規(guī)類別的不同，可以將違法建筑區(qū)分為三類：（1）僅違反公法但未違反私法的違法建筑，即妨礙公共利益而不侵犯私權(quán)；（2）既違反公法又違反私法的違法建筑；（3）僅違反私法但未違反公法的違法建筑，僅是對他人私權(quán)利的侵犯（楊延超，2004）。

（四）根據(jù)能否消除對規(guī)劃實施的影響來劃分?？蓪⑦`法建筑區(qū)分為“能”和“不能”消除對規(guī)劃實施的影響，也就是能否補(bǔ)辦手續(xù)。（1）只未取得審批手續(xù)但未違反城市規(guī)劃的違法建筑，一般可以補(bǔ)辦手續(xù)使其成為合法建筑；（2）違背了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)定的違法建筑，則不能通過補(bǔ)辦手續(xù)的方式轉(zhuǎn)正。這種劃分的意義在于對違法建筑進(jìn)行處理時，分為程序性違法建筑和實質(zhì)性違法建筑這兩種情況分別進(jìn)行處理。

（五）根據(jù)違法建筑存在的地域來劃分。按上述標(biāo)準(zhǔn)可將違法建筑區(qū)分為城市違法建筑和鄉(xiāng)村違法建筑。（1）所謂城市違法建筑是指建筑于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建筑；（2）所謂鄉(xiāng)村違法建筑是指建筑于廣大農(nóng)村地區(qū)的違法建筑。作這種分類主要意義在于可以明確執(zhí)法、管理工作的重點。但實際上隨著我國城市化進(jìn)程的加快，違法建筑正在大量地出現(xiàn)“城中村”，此類違法建筑的處理要綜合當(dāng)時的法律法規(guī)和政策，避免偏頗。

（六）根據(jù)違法建筑建造的時間來劃分。按此標(biāo)準(zhǔn)可分為“新違法建筑”和“舊違法建筑”。以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行時間為界，之前建造好的違法建筑為“舊違法建筑”，之后的為“新違法建筑”。

這個分類的意義在于立足我國國情，綜合兼顧歷史政策的延續(xù)和法律法規(guī)的正式施行，對不同時間段出現(xiàn)的違法建筑給予不同的處置符合客觀實際。作這種分類的法律意義重大，直接影響到征收、城市化進(jìn)程等公益事業(yè)，應(yīng)引起我們的關(guān)注。

五、違法建筑類型化處理模式構(gòu)建

由于處理不同時間段形成的違法建筑所依據(jù)的法律法規(guī)不盡相同，根據(jù)“法不溯及既往”原則，加之政策、動機(jī)、用途等因素，在對違法建筑類型化分析基礎(chǔ)上，必須區(qū)別對待、妥善處理。

（一）新舊違法建筑的劃定和處理原則。本文以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行的時間為界區(qū)分新舊違法建筑，并進(jìn)行分類處理，具體如圖3。（圖3）針對違法建筑類型化處理流程圖作如下說明：

1、對新違法建筑一律按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定從嚴(yán)處理。對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行后發(fā)生的違法建筑一律按法律規(guī)定從嚴(yán)處理，以體現(xiàn)法律威嚴(yán)。

2、對舊違法建筑按三段式理論進(jìn)行處理。對舊違法建筑按三段式理論進(jìn)行處理，即在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實行前設(shè)定兩個時間節(jié)點，一個是《城市規(guī)劃法》施行時間，另一個是施行后的一段延續(xù)時間（長短因地制宜）。通過兩個節(jié)點將時間分為三段。對第一時間段內(nèi)的違法建筑一律準(zhǔn)許補(bǔ)辦手續(xù)，不補(bǔ)辦的征收時也按合法建筑進(jìn)行補(bǔ)償，但扣除相關(guān)稅費(fèi)。對第二時間段內(nèi)的違法建筑從寬處理：能補(bǔ)辦準(zhǔn)許補(bǔ)辦，不能補(bǔ)辦的征收時參照合法建筑適當(dāng)補(bǔ)償。在第三時間段內(nèi)的一律從嚴(yán)，按不當(dāng)?shù)美颠€和征收不予補(bǔ)償?shù)脑瓌t處理。

3、區(qū)分第一時間段內(nèi)無證建筑與違法建筑的處理。無證建筑是指沒有“兩證”且無檔案的建筑，其建造人通過申請得到主管部門同意后實施建造，由于建造人自身意識問題未辦理“兩證”?；蛴捎诋?dāng)時的法律環(huán)境、政策因素、許可制度不完善等原因，主管部門未給予“兩證”。其檔案也因主管部門登記不全或遺失而無據(jù)可查。此類建筑在當(dāng)時不存在違反審批程序、妨礙規(guī)劃和公共利益，或規(guī)劃調(diào)整后原先影響規(guī)劃和公共利益的情況消失了，應(yīng)視為合法建筑；而第一時間段內(nèi)的違法建筑在當(dāng)時存在違反程序或妨礙規(guī)劃、公共利益，或兩者皆有的情況，但因規(guī)劃調(diào)整、法律法規(guī)的變更，原先的影響已消除且具備補(bǔ)辦手續(xù)的條件，這類違法建筑應(yīng)予以補(bǔ)辦手續(xù)，在繳納相關(guān)稅費(fèi)后轉(zhuǎn)為合法建筑。

4、設(shè)定第二個時間節(jié)點的理由。鑒于當(dāng)時我國的傳播途徑、科技水平和生活條件等因素限制，人們獲取信息的渠道少、時間長，偏僻、落后的地區(qū)更甚；人的行為、思維方式有慣性作用。因此留出一段時間作為緩沖，符合客觀實際和人性特點。

（二）違法建筑狀態(tài)違法行為的處理。對于違法行為超過兩年被發(fā)現(xiàn)的違法建筑的處理一直困擾著行政部門。在學(xué)界有狀態(tài)延續(xù)一說，即違法建筑一旦建成，只要不拆除，其后果違法事實就一直存在，仍然適用行政處罰。筆者認(rèn)為這里存在著一個誤區(qū)，違法建筑其后果違法實質(zhì)上屬于“狀態(tài)違法”，其特點是：違法行為終了，不法狀態(tài)（即后果違法）單獨繼續(xù)。行政處罰是對違法行為的制裁，而不是對不法狀態(tài)的處罰，也就是說超過兩年被發(fā)現(xiàn)的違法行為不適用行政處罰。

對狀態(tài)違法行為的處理，本文提出兩種解決辦法：一是依據(jù)《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，采取有效措施對因其造成的土壤污染進(jìn)行治理；二是通過城區(qū)改造、征收等形式解決，根據(jù)調(diào)查、認(rèn)定的結(jié)果決定對其處理和補(bǔ)償?shù)霓k法。

六、結(jié)語

本文基于對歷史政策、地區(qū)差異、法律更迭實際的尊重，根據(jù)各種要素對違法建筑進(jìn)行類型化分析。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用“法治方式”擬對不同類型的違法建筑采用不同的法律依據(jù)和適用條款進(jìn)行處理，為違建處理標(biāo)準(zhǔn)的制定提供參考，符合依法治國的“法治思維”。融入“法治思維”和“法治方式”的違法建筑類型化處理模式，既能維護(hù)法律威嚴(yán)和群眾利益，又可減少不當(dāng)執(zhí)法和暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，有利于提高行政效率和社會效應(yīng)，為違法建筑處理實務(wù)提供理論和實踐指導(dǎo)。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]王才亮.違章建筑的界定與處理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2005.

[2]沈暉.治理城市違法建筑的法律機(jī)制研究[M].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2013.

[3]蔣拯.違法建筑處理制度研究[M].北京：法律出版社，2014.

[4]段朝立.城管執(zhí)法視角下違法建筑治理問題及對策研究[D].山東：山東大學(xué)，2010.

拆除違建的法律依據(jù)范文第2篇

    [關(guān)鍵詞]城中村改造;土地產(chǎn)權(quán);房屋拆遷

    一、城中村改造問題的提出

    (一)基本概念

    廣義而言,城中村是指農(nóng)村的土地已納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi),且農(nóng)業(yè)用地很少或沒有,居民也基本上屬于非農(nóng)化的村落;狹義而言,城中村特指那些農(nóng)地與居民早已非農(nóng)化,村莊也已經(jīng)轉(zhuǎn)制為城市建設(shè),只是習(xí)慣上仍稱為村的社區(qū)部落。本文指涉的城中村包含上述兩層意思。居民職業(yè)結(jié)構(gòu)與生存方式的主要指標(biāo)已完成向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型,但在基本素質(zhì)上仍缺乏城市社區(qū)的內(nèi)涵特征。

    城中村普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、建設(shè)混亂、環(huán)境惡劣、治安復(fù)雜等問題,影響了城市化進(jìn)程的推進(jìn)、城市整體功能的發(fā)揮和城市綜合競爭力的提升,為此,城中村常被形容為城市健康軀體上的“毒瘤”。政府出于公共利益的需要,調(diào)整城市規(guī)劃,擴(kuò)充城市的區(qū)域空間,將城郊的農(nóng)村納入統(tǒng)一管理,這是城中村改造的最直接原因。改造城中村,使其擺脫自身發(fā)展的惡性循環(huán)并與周邊城市環(huán)境銜接,已成為刻不容緩的任務(wù)。

    (二)深圳城中村的歷史、現(xiàn)狀、特點和改造目標(biāo)、難點

    早在1992年,深圳特區(qū)內(nèi)的羅湖、福田、南山區(qū)便進(jìn)行了城市化改造,173個自然村的4萬農(nóng)民改變身份成為“城里人”;11年后的2003年,深圳開始了第二次城市化,截止到2004年底,寶安、龍崗兩區(qū)的27萬農(nóng)民也全部“洗腳上田”,變成城市居民。深圳成為全國第一個沒有農(nóng)村的城市。

    2005年11月9日,《深圳市城中村(舊村)改造總體綱要(2005—2010)》正式出臺。在綱要中,未來5年改造的目標(biāo)是:特區(qū)內(nèi)城中村的拆除重建規(guī)模達(dá)到總量的20%,特區(qū)外拆除重建規(guī)模達(dá)到總量的5%,5年城中村改造控制的總量為拆除建筑面積1150萬平方米,重建建筑面積2590萬平方米,綜合整治建筑面積3370萬平方米,推動特區(qū)內(nèi)外一體化建設(shè)。改造中會出現(xiàn)5大難點:一是改造規(guī)模龐大,任務(wù)艱巨;二是拆遷補(bǔ)償難,法律規(guī)定不完善;三是違建改造矛盾突出;四是產(chǎn)權(quán)和租賃期限模糊,難理清;五是部分房屋產(chǎn)權(quán)人聯(lián)系難。

    二、城中村改造中遇到的法律缺陷

    (一)城中村土地的產(chǎn)權(quán)障礙

    根據(jù)我國現(xiàn)行法律,城市所有土地的產(chǎn)權(quán)歸國家所有,而農(nóng)村和城郊土地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有,在城市化的過程中,國家可以征用作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的農(nóng)用地,但難以征用作為農(nóng)民生活資料的宅基地。城中村改造的最根本障礙就在于這種二元土地制度。

    (二)城中村土地流轉(zhuǎn)舉步維艱

    在那些土地沒有完全國有化的城中村,集體土地和宅基地的流轉(zhuǎn)非常困難。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,城中村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,許多勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),隨時會有失業(yè)的風(fēng)險。集體土地負(fù)擔(dān)著經(jīng)濟(jì)與保障的雙重職能,如果難以流轉(zhuǎn),大量的土地資源,或利用率低下,或由于拋荒而浪費(fèi),同時勞動力也得不到有效配置。

    (三)集體土地所有權(quán)征用制度的缺陷

    加快城市化進(jìn)程遇到的首要問題是土地所有形式的改變,由此產(chǎn)生土地征用問題。在我國,集體土地征用制度存在諸如土地征用權(quán)濫用、征地補(bǔ)償范圍過窄、標(biāo)準(zhǔn)過低、征用程序不嚴(yán)格不民主等一系列問題,這無不與土地征用法律法規(guī)不完善和土地征用管理不當(dāng)有關(guān)。

    (四)城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆擅c

    城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補(bǔ)償問題,目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰壹壌蠓?。拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外,其法律意義是不同的。比較棘手的問題是,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動,是適用《拆遷條例》還是適用《土管法》的規(guī)定存在爭議。適用的法律不同,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)也會不同。

    (五)城中村違法建筑拆除的困境

    違法建筑的原因很多,但最關(guān)鍵的兩個因素是產(chǎn)權(quán)不清和利益驅(qū)動。違法建筑往往處于城中村內(nèi)經(jīng)濟(jì)繁華的樞紐地帶,投資少、經(jīng)濟(jì)效益好,村民、投資者以及基層單位、公職人員通過違法建筑牟取了經(jīng)濟(jì)利益,甚至形成了利益同盟,對制止違法建筑形成巨大的阻力。另一方面,違法建筑的產(chǎn)權(quán)混亂,如果承認(rèn)違法建筑的產(chǎn)權(quán),則鼓勵了違法行為,引發(fā)新的搶建風(fēng);不承認(rèn)產(chǎn)權(quán),考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性,對已經(jīng)存在的違法建筑難以強(qiáng)制拆除,令改造無所適從。政府的這種兩難境地也為違法建筑的迅速膨脹培養(yǎng)了土壤。到2000年,深圳市各種違法建筑達(dá)1.21億平方米,占全市建筑總面積的1/3多。

    (六)深圳市龍崗區(qū)舊改模式和法律盲點

    在過去的4—5年里,深圳市龍崗區(qū)舊城改造的速度可稱得上摧枯拉朽、勢不可擋,尤其是單體項目的改造規(guī)模超過深圳其他幾個行政區(qū)。但龍崗舊改模式在操作推廣時也遇到法律盲點?！渡钲谑谐侵写?舊村)改造暫行規(guī)定》(下稱“暫行規(guī)定”)推進(jìn)城中村改造僅限于舊村改造,而龍崗區(qū)舊改則包括舊城鎮(zhèn)、舊村及舊工業(yè)園三個層面,城中村改造多為綜合整治(穿衣戴帽)與局部相連,涉及的大多是公共利益,比如安全隱患、水電配套等,需要政府投資,而舊城鎮(zhèn)與舊工業(yè)園改造則涉及私人利益,改造后多為經(jīng)營性項目。另外,舊改的拆遷補(bǔ)償法律規(guī)定,也很難在短時間在全市范圍統(tǒng)一各方的利益均衡,《暫行規(guī)定》的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),也僅僅針對合法且有明晰產(chǎn)權(quán)的城中村住宅。

    三、城中村改造中民商事法律問題的解決與司法實務(wù)

    (一)城中村改造的核心是土地產(chǎn)權(quán)問題

    在現(xiàn)行的土地法律制度框架下,要真正實現(xiàn)農(nóng)村的城市化,就要使農(nóng)村的土地能夠在市場上合法地自由流通,實現(xiàn)流通的唯一辦法就是改變集體土地的所有權(quán)性質(zhì),使其徹底國有化。消除改造的產(chǎn)權(quán)障礙,一般只有通過土地征用才能實現(xiàn),但此種方式將使大多數(shù)地方政府陷入不可自拔的財政壓力。筆者通過認(rèn)真研究現(xiàn)行法律制度后認(rèn)為,實行集體土地國有化轉(zhuǎn)制,使村集體通過盤活土地資產(chǎn)獲得改造所需資金,使政府能夠統(tǒng)一、有效地利用土地,不失為一個好辦法。

    1.集體土地國有化轉(zhuǎn)制。是指集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、整體建設(shè)水平較高的城市周邊地區(qū)或城市內(nèi)部的村鎮(zhèn)在城市化過程中,以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民,并實現(xiàn)撤村改居的過渡為前提,通過行政命令的方式,將原屬農(nóng)村集體所有的土地整體性、一次性地轉(zhuǎn)歸為國家所有,并基本不改變原有的土地用途和使用權(quán)歸屬,即國有土地派生出的使用權(quán)仍由集體經(jīng)濟(jì)組織(股份公司)享有。

    轉(zhuǎn)制是在現(xiàn)有制度體制下順應(yīng)城市化發(fā)展而出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象,也是一種法律現(xiàn)象,在一定程度上可以說是社會發(fā)展相對于法律制度的超前。因為其間涉及重大的財產(chǎn)權(quán)屬變更和利益關(guān)系協(xié)調(diào)問題,《土管條例》第2條第(5)項規(guī)定應(yīng)當(dāng)說是國有化轉(zhuǎn)制最主要的法律依據(jù)。

    2.征用制度與國有化轉(zhuǎn)制的比較。雖然集體土地國有化轉(zhuǎn)制與征用最終都是通過政府行政命令、政府公告的方式來實現(xiàn)的,實現(xiàn)方式上都有一定的強(qiáng)制性,但比較而言,兩者仍有較大的區(qū)別:一方面,征用是以實現(xiàn)具體的建設(shè)項目為目的,以特定的建設(shè)用地為特定對象而分片、分期進(jìn)行的,集體土地國有化轉(zhuǎn)制具有整體性、一次性的特點,更多的是從城市整體規(guī)劃的角度考慮,對具體改造形式和對象,政府并不要求具體的目標(biāo);另一方面,征用后的土地用途可能由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,土地使用權(quán)也將轉(zhuǎn)歸建設(shè)單位享有,而集體土地轉(zhuǎn)歸國有時,不改變原土地用途和原土地使用者。

    3.國有化轉(zhuǎn)制的步驟。研究近些年廣州市和深圳市龍崗區(qū)、寶安區(qū)的城市化過程,改制范圍內(nèi)的農(nóng)村已經(jīng)基本實現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變:一是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員一次性轉(zhuǎn)為城市居民;二是撤銷原村委建制,以城市社區(qū)居委會取而代之;三是將原由村委會管理的集體經(jīng)濟(jì)實體轉(zhuǎn)制為由集體法人股東持股的股份制企業(yè)。這樣,農(nóng)村土地房產(chǎn)也分三步走,第一步是實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變,即農(nóng)轉(zhuǎn)非和撤農(nóng)轉(zhuǎn)居;第二步是以政府令的形式,將列入轉(zhuǎn)制范圍的集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有土地;第三步是按轉(zhuǎn)制后確認(rèn)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的配套規(guī)定,對合法的土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人核發(fā)國有土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證,對取得合法權(quán)屬證明的土地、房產(chǎn)在繳納相應(yīng)的稅費(fèi)后,允許其進(jìn)入房地產(chǎn)交易市場。

    (二)城中村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆蛇x擇

    1.法律適用。近年來,全國一些省市陸續(xù)出臺的有關(guān)拆遷的地方性法規(guī)、規(guī)章中,可以找到涉及城中村集體土地房屋拆遷的相關(guān)內(nèi)容。歸納起來,基本采用以下三種補(bǔ)償安置辦法的其一或組合:一是“參照法”,即參照城市房屋拆遷進(jìn)行補(bǔ)償;二是“征地法”,即先將土地變性質(zhì)征用,再依國有土地上的房屋補(bǔ)償;三是“協(xié)商法”,即由拆遷主體和被拆遷主體相互商量決定補(bǔ)償。

    一般認(rèn)為,對于集體土地上的房屋,因國家建設(shè)需要拆除并給予安置補(bǔ)償?shù)?是將集體土地上的房屋作為地上附著物處理的,應(yīng)使用土地管理的相關(guān)法律規(guī)范。但筆者持不同看法,借鑒廣州、深圳等地的做法,將上述后兩種辦法組合使用,其中“征地法”應(yīng)改成以“集體土地國有化轉(zhuǎn)制”為前提。理由如下:(1)城中村改造的土地問題不能與一般的集體土地征用補(bǔ)償完全等同,土地征用制度是目前集體土地轉(zhuǎn)為國有的唯一系統(tǒng)化制度,而國家對集體土地國有化轉(zhuǎn)制只有框架性規(guī)定。相比之下,轉(zhuǎn)制的適用范圍更狹窄一些,必須符合《土管條例》第2條的規(guī)定。(2)補(bǔ)償程度有差別。在土地征用時,《土管法》第47條規(guī)定,“征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?！钡珜Τ侵写逯幸苑课轂橹鞯霓r(nóng)民私有財產(chǎn)拆遷補(bǔ)償卻采取忽略或放任態(tài)度,甚至沒有房屋的概念,房屋僅被包含在“附著物”中。該法第47條第4款規(guī)定,地上的附著物及青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這樣轉(zhuǎn)授權(quán)力,結(jié)果會導(dǎo)致集體土地征用補(bǔ)償和地上房屋拆遷補(bǔ)償截然分開,政府需要支付兩部分費(fèi)用。而集體土地轉(zhuǎn)歸國有時,原則上具有無補(bǔ)償性。由于集體土地的國有化轉(zhuǎn)制不是為具體建設(shè)項目而發(fā)生,沒有具體建設(shè)單位置于其間,即沒有補(bǔ)償費(fèi)用的承擔(dān)者,并且集體土地在國有化后由原使用者繼續(xù)使用,農(nóng)村集體及其成員一般不會因此得到特別補(bǔ)償。

拆除違建的法律依據(jù)范文第3篇

［關(guān)鍵詞］公共管理能力；社會主義新農(nóng)村；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

1農(nóng)村基層公共管理能力特點

農(nóng)村基層公共事務(wù)管理工作是農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等其他各方面工作的基礎(chǔ)。隨著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展，要充分發(fā)揮農(nóng)村基層公共管理的作用，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政治保障。隨著城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)與發(fā)展，農(nóng)村和城市之間的矛盾逐漸激化，發(fā)揮農(nóng)村基層公共管理部門在解決矛盾方面的重要作用，有利于推進(jìn)農(nóng)村城市化發(fā)展，可以有效解決農(nóng)村發(fā)展中存在的“三農(nóng)”問題。而且農(nóng)村基層公共管理能力的建設(shè)，可以保障農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)深入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村出現(xiàn)了很多社會經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村基層公共管理能力的建設(shè)要適應(yīng)新時代的發(fā)展趨勢，與時俱進(jìn)，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展［1］。農(nóng)村基層公共管理能力建設(shè)，是政府在農(nóng)村基層中處理農(nóng)村公共事務(wù)時表現(xiàn)出的綜合能力。農(nóng)村基層公共管理工作的開展，要通過科學(xué)的方法，以法律法規(guī)為依據(jù)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行管理，并全面建設(shè)和實現(xiàn)我國社會主義現(xiàn)代化。農(nóng)村基層公共管理能力建設(shè)，是村級組織在上級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)法律法規(guī)制度，在農(nóng)村基層中發(fā)揮村基層組織的公共事務(wù)管理作用。農(nóng)村基層公共管理能力主要是在公共事務(wù)管理過程中表現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)力，農(nóng)村基層公共管理能力建設(shè)主要是在農(nóng)村基層中把政府的政策方針落實到位，從而帶動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展。

2農(nóng)村基層公共管理能力建設(shè)存在的問題及原因

2.1缺乏正確的認(rèn)識

農(nóng)村民主政治的領(lǐng)導(dǎo)力弱化，基層公共管理部門核心領(lǐng)導(dǎo)力不足。村民通過民主選舉產(chǎn)生村民委員會，村民委員會要對全體村民負(fù)責(zé)，在對村級事務(wù)進(jìn)行處理的時候，要在村干部及村民同意和支持的前提下開展下一步工作。有些農(nóng)村基層公共管理工作人員不能把握好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和民生發(fā)展的方向，而且對自身不能進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，因而無法指導(dǎo)村民委員會開展工作。農(nóng)村基層公共事務(wù)管理部門對相應(yīng)的業(yè)務(wù)不熟悉，不能順利開展村級公共事務(wù)管理工作，不能發(fā)揮農(nóng)村基層公共管理的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。很多農(nóng)村基層公共管理工作人員不能明確自身職責(zé)，少數(shù)工作人員對農(nóng)村公共管理事務(wù)不熟悉。村公共事務(wù)管理工作人員不熟悉相應(yīng)業(yè)務(wù)，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不能發(fā)揮農(nóng)村基層公共管理的真正作用。在農(nóng)村的基層組織中，農(nóng)村基層公共事務(wù)管理部門要認(rèn)識到自己的工作是為農(nóng)民群眾服務(wù)的［2］。

2.2政策執(zhí)行力不足

有些農(nóng)村基層公共管理部門在落實國家的“三農(nóng)”政策時存在弱化的情況，主要是因為工作人員自己沒有準(zhǔn)確理解上級精神，對政策精神的認(rèn)識僅僅停留在文件和開會的講話內(nèi)容上。對“三農(nóng)”方針政策的實質(zhì)理解不透徹，在執(zhí)行過程中過于重視形式，不能切實把政策落實到實際工作中。而且工作人員缺乏正確的理解和鑒別能力，對村級工作不熟悉，沒有長期的工作計劃，不能發(fā)現(xiàn)村工作中存在的問題，因而不能從政治全局對村級工作進(jìn)行全面考慮。很多農(nóng)村基層公共管理工作者在工作中對上級領(lǐng)導(dǎo)的檢查存在應(yīng)付心理，這樣農(nóng)民群眾就不再信任他們，村民對村級公共管理部門失去信心，嚴(yán)重?fù)p壞了農(nóng)村基層公共管理部門在村民心中的形象。農(nóng)村基層公共管理工作人員作為政策上傳和下達(dá)的重要橋梁，要認(rèn)真貫徹落實國家“三農(nóng)”的政策方針，這樣才可以推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

2.3組織調(diào)控能力不足

農(nóng)村基層公共事務(wù)管理部門對資源的整合能力不足，缺乏有效的組織調(diào)控能力。隨著市場經(jīng)濟(jì)深入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村各種各樣的經(jīng)濟(jì)組織和社會組織得到了快速發(fā)展，這就給農(nóng)村基層公共事務(wù)管理部門在組織調(diào)控方面提出了新的高要求。在新時期，農(nóng)民的利益訴求呈現(xiàn)多樣化發(fā)展形式，不僅可以向基層村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府反映問題，而且可以向社會組織和媒體組織來表達(dá)自己的訴求，這就需要基層公共事務(wù)管理部門可以有效地對村民進(jìn)行組織。但是，有些工作者不能對自己的角色進(jìn)行準(zhǔn)確把握，對組織利益關(guān)系不能進(jìn)行合法有效的協(xié)調(diào)控制，不能把農(nóng)村的多種組織凝聚在一起，這就不利于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。農(nóng)村基層公共管理部門缺乏組織調(diào)控能力，村民對基層公共管理工作者失去信心，這樣基層公共管理部門對村民的組織調(diào)控能力便會減弱，進(jìn)而給一些黑惡勢力和宗族勢力提供了破壞社會穩(wěn)定的機(jī)會。社會主義新農(nóng)村建設(shè)處在發(fā)展時期，農(nóng)村社會呈現(xiàn)復(fù)雜化和多樣化的特點，這就會因為利益問題造成農(nóng)村社會出現(xiàn)不可避免的矛盾，尤其是違建拆除和資產(chǎn)清理等基層治理矛盾問題。在發(fā)生矛盾的時候，基層公共管理部門要及時、有效地采用必要的措施進(jìn)行管理，但是其缺乏處理突發(fā)事件的能力，不能采取有效的組織調(diào)控措施來解決問題［3］。

3農(nóng)村基層公共管理能力建設(shè)策略

3.1提高相關(guān)人員的學(xué)習(xí)意識和能力

為加強(qiáng)農(nóng)村基層公共管理能力建設(shè)，要提高基層公共管理工作人員的學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)意識，確定基層公共管理工作人員的學(xué)習(xí)目標(biāo)，努力提高農(nóng)村公共管理部門的業(yè)務(wù)能力。農(nóng)村基層要營造良好的學(xué)習(xí)氛圍，提高基層公共管理工作者的學(xué)習(xí)積極性，采用因材施教的方法對工作人員進(jìn)行分類指導(dǎo)，提高工作人員的理論知識水平，提高其公共事務(wù)管理能力；制訂學(xué)習(xí)計劃，有針對性地對公共管理工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的農(nóng)村公共事務(wù)業(yè)務(wù)能力，建立一支本領(lǐng)過硬、能發(fā)揮積極作用的基層公共管理工作隊伍。各級政府對農(nóng)村基層公共管理工作人員的學(xué)習(xí)教育要有足夠的重視，提高工作人員的工作能力，依照法律依據(jù)全面依法辦事，為農(nóng)民群眾服務(wù)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展［4］。

3.2樹立正確的工作觀念

農(nóng)村基層公共管理工作的開展要以人民利益為出發(fā)點，堅持為人民服務(wù)的原則來服務(wù)村民。農(nóng)村基層公共管理部門要樹立為農(nóng)民服務(wù)的正確理念，一切都要以人民利益和服務(wù)群眾為根本出發(fā)點。建立長期有效的群眾溝通平臺，讓農(nóng)民群眾可以對自己的需要進(jìn)行訴求，農(nóng)村基層公共管理部門則及時對農(nóng)民群眾的需求進(jìn)行掌握并做出妥善的處理。村領(lǐng)導(dǎo)干部要用心為人民服務(wù)，并做好農(nóng)村公共事務(wù)管理工作，在農(nóng)民群眾中樹立良好的威信，這樣才可以更好地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村基層公共管理部門的社會資源是有限的，而且執(zhí)行權(quán)限范圍小，所以打造服務(wù)型公共管理工作隊伍要量力而行，進(jìn)行正確的角色定位，努力提高自身的公共事務(wù)處理能力，更好地服務(wù)于農(nóng)民。農(nóng)村基層公共管理工作者要提高自身的群眾服務(wù)能力，以更好地推動農(nóng)村基層公共管理能力的建設(shè)。

3.3加強(qiáng)農(nóng)村基層公共管理工作隊伍建設(shè)

為提升農(nóng)村基層公共管理工作者的綜合素養(yǎng)，把政治標(biāo)準(zhǔn)作為首位，對工作人員進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格的考核?；鶎愚r(nóng)村應(yīng)建立工作人員培訓(xùn)機(jī)制，并建立系統(tǒng)的考核制度，對工作人員的政治意識和業(yè)務(wù)能力進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，提高工作人員的綜合業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)黨對農(nóng)村人才工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善農(nóng)村公共管理型人才隊伍建設(shè)體制，保證黨在全局工作中的重要領(lǐng)導(dǎo)作用，提高農(nóng)村基層公共管理工作人員的公共管理能力，建立服務(wù)群眾的優(yōu)秀隊伍。堅持公平、公正的原則，建立健全農(nóng)村公共管理型人才選拔體制。通過公開選拔，培養(yǎng)優(yōu)秀的農(nóng)村公共管理型人才，從而推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展［5］。

4結(jié)語

加強(qiáng)農(nóng)村基層公共管理能力建設(shè)，有利于國家政策方針在農(nóng)村的貫徹落實，保證廣大農(nóng)民的根本利益，推動我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村基層公共管理能力建設(shè)，有利于農(nóng)村基層公共管理部門更有效地服務(wù)于農(nóng)民，有利于促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

參考文獻(xiàn)