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地方財政債務(wù)危機(jī)范文第1篇

關(guān)鍵詞：歐債危機(jī)；地方債務(wù)風(fēng)險；治理啟示

中圖分類號：F71文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2017）15-0167-02

一、歐洲債務(wù)危機(jī)的起因

歐債危機(jī)為歐洲部分國家所面臨的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，是金融危機(jī)的延續(xù)及深化。它已不是歐洲發(fā)達(dá)國家的專屬危機(jī)，發(fā)展中國家爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的可能性也在不斷增大。

（一）國際視角

1.次貸危機(jī)的影響。次貸危機(jī)的發(fā)生令發(fā)達(dá)國家的財政支出增加，直接導(dǎo)致了歐債危機(jī)。一是因為歐洲部分發(fā)達(dá)本身經(jīng)濟(jì)體資產(chǎn)負(fù)債情況不容樂觀，負(fù)債比重較大。二是金融危機(jī)之后，各國紛紛效仿，普遍實行寬松的貨幣政策以及以擴(kuò)大政府支出為主的寬松財政政策，加大了歐洲的財政赤字。三是由于歐洲主要國家的金融體系發(fā)生變化，將部分銀行國有化，直接導(dǎo)致國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，嚴(yán)重超過警戒。

2.三大評級機(jī)構(gòu)的助推。面對歐債危機(jī)，希臘債務(wù)空洞的曝光，世界上最著名且影響力最大的三大評級機(jī)構(gòu)——惠譽、標(biāo)普、穆迪降低了希臘長期主權(quán)的信譽評級，加大了次貸危機(jī)的蔓延，成為了歐債危機(jī)的導(dǎo)火索。之后，標(biāo)普和穆迪又相繼將意大利的信用評級調(diào)整為負(fù)，與此同時，葡萄牙和西班牙也遭遇此種風(fēng)險。因此，多個國家的信用評級被下調(diào)，使得這些國家借債利息陡增、借債難度明顯加大，歐債危機(jī)深入發(fā)展并不斷惡化。

（二）國內(nèi)視角

1.歷史根源。自希臘在2001年成為歐元區(qū)，希臘通過與高盛等國際投資銀行簽訂一系列金融衍生品條約，以努力滿足《馬斯特里赫特條約》對債務(wù)的要求。該種投資方式試圖降低財政赤字，隱瞞真實赤字情況，為之后的信譽危機(jī)埋下了禍根。

2.制度設(shè)計缺陷。制度設(shè)計缺陷主要源于歐元區(qū)政策、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)間存在的較大矛盾。一是貨幣政策與財政政策相矛盾。歐元區(qū)實行統(tǒng)一的貨幣政策，與此同時，實行的財政政策卻較為分散。兩者無法完全協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使得政策之下的經(jīng)濟(jì)運營也缺乏協(xié)調(diào)性，這必將導(dǎo)致一國、甚至多國經(jīng)濟(jì)受到惡性影響。二是由于統(tǒng)一的貨幣政策與歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相矛盾。歐元區(qū)各國之間經(jīng)濟(jì)實力差距較大，話語權(quán)集中在少數(shù)發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)影響受力具有不對稱性。法國、德國一類的發(fā)達(dá)國家，對于財政政策、貨幣政策享有更大的話語權(quán)，根據(jù)本國的經(jīng)濟(jì)形勢制定更有利于自身發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策。繼而使得部分外圍國家的利益被忽視，受到危機(jī)沖擊時難以招架，恢復(fù)能力較差。

二、中國目前國債和地方債情況

（一）我國國債情況

我國主權(quán)債務(wù)規(guī)模不大。一方面，我國于1981年恢復(fù)國債的發(fā)行。2016年末我國國債余額限額為12.59萬億元，占GDP比重不到20%，低于國際債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，我國財政收入逐年節(jié)節(jié)攀升，保持較高的增長速度，并遠(yuǎn)高于GDP增速。因此整體看來，我國在較長的時間內(nèi)不存在主權(quán)債務(wù)危機(jī)問題。

（二）我國地方債的情況

歐債危機(jī)使得我國對債務(wù)問題逐漸重視。我國地方債務(wù)問題主要存在以下特點：一是數(shù)量規(guī)模上，2016年1月數(shù)據(jù)顯示，全國大部分省份的債務(wù)率處于安全水平，但依然有貴州、遼寧、云南、內(nèi)蒙古等地的債務(wù)率已超過紅線。二是地方債務(wù)區(qū)域不平衡性十分明顯。從政府層級角度，地（市）、縣級的債務(wù)規(guī)模大，相比看來，省級、鄉(xiāng)級規(guī)模較小。從地域角度，東、中、西部面臨的地方債務(wù)危機(jī)不均衡，東部較為發(fā)達(dá)，財政收入較多，舉債也由于發(fā)展機(jī)會較多而更加容易，但中部、尤其是我國的西部地區(qū)則恰好相反。三是地方債務(wù)的債務(wù)償還期較為集中，調(diào)查結(jié)果顯示，償還期在2016年前的債務(wù)高達(dá)61.87%，我國地方政府債務(wù)還款壓力較大。

三、歐債危機(jī)與中國地方債務(wù)比較

（一）歐債危機(jī)與地方債相似之處

同為債務(wù)危機(jī)問題，歐債危機(jī)與我國債務(wù)危機(jī)主要存在救助結(jié)構(gòu)、收支不夠透明、還款責(zé)任不清等三大相似之處。一是救助結(jié)構(gòu)問題。對于歐元區(qū)諸國而言，一旦成員國遇到債務(wù)危機(jī)，央行將伸出援手。而對于我國而言，地方債務(wù)一旦發(fā)生較大問題，中央政府將伸手相救，導(dǎo)致地方向外界大量借債。二是財政收支不透明。歐洲多個國家常常有意向外界隱瞞真實的政府收支情況，以穩(wěn)定民心。我國的地方財政亦是如此。三是還款責(zé)任不明確。歐元區(qū)政府大量舉債，無法如期償還的債務(wù)往往推到下一屆政府，使得債務(wù)堆積。我國的債務(wù)情況較為相似，由此地方財政風(fēng)險與日劇增。

（二）歐債危機(jī)與地方債不同之處

雖然兩者有諸多相似之處，但依然在兩方面存在較大區(qū)別。一是債務(wù)性質(zhì)不同。歐元區(qū)各個國家主要向國外其他國家借債，債務(wù)性質(zhì)屬于“外債”，政府處于被動地位。一旦危機(jī)發(fā)生，國際性銀行對借債加以管制或國際信用評級系統(tǒng)對一國信譽評級進(jìn)行更改，政府財政狀況將受到極大影響。而我國地方債務(wù)屬于“內(nèi)債”，中央政府將對地方政府予以較多的政策支持，地方政府不存在信用危機(jī)問題。二是債務(wù)投向不同。歐洲國家借債的原因主要為保證居民福利狀態(tài)，以此穩(wěn)定政權(quán)。與歐洲國家相比，我國地方政府借債主要是為了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

四、歐債危機(jī)對中國地方債治理的啟示

（一）高度重視地方債務(wù)問題

在處理我國債務(wù)問題的態(tài)度上，應(yīng)該積極重視，不能由于“內(nèi)債”過多依賴中央政府而一味舉債。面對我國的地方債務(wù)問題，我們應(yīng)從歐債危機(jī)中吸取教訓(xùn)，深度分析我國自身的債務(wù)情況，防范于未然。我國的地方債務(wù)問題有其存在的歷史原因，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的同時存在許多問題。我國應(yīng)該對地方債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和控制，幫助各地方政府及時并妥善處理好地方債務(wù)問題，防范、解決債務(wù)問題，使得債務(wù)風(fēng)險降到最低?？傊覈胤絺鶆?wù)問題應(yīng)引起高度關(guān)注，并積極采取預(yù)防性措施進(jìn)行動態(tài)跟蹤研究。

（二）潛在債務(wù)危機(jī)不容忽視

雖然我國的財政赤字與債務(wù)負(fù)擔(dān)率尚在警戒線之內(nèi)，但如果考慮我國地方政府、國有銀行的壞賬損失問題，部分私下投融資平臺的支付缺口、房地產(chǎn)借貸風(fēng)險、民間借貸等因素，我國的潛在債務(wù)危機(jī)不容忽視。面對歐債危機(jī)所帶來的類似“多米諾效應(yīng)”，我國應(yīng)該繼續(xù)深入挖掘地方政府的潛在借債問題，并及時解決，防范化解我國可能面臨的債務(wù)危機(jī)。在貨幣政策上，我國與歐元區(qū)國家一樣，都實行統(tǒng)一的貨幣政策。因此歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)的化解方式對我國債務(wù)風(fēng)險的化解具有重要的借鑒意義。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)該進(jìn)一步改革財權(quán)與事權(quán)制度，健全地方財政監(jiān)管機(jī)制等，避免因為地方債務(wù)問題引起我國經(jīng)濟(jì)體系發(fā)生動蕩。

（三）積極探索適合我國的福利制度模式

一向以高福利為傲的歐洲國家遭遇債務(wù)危機(jī)，使得眾多國家紛紛減少甚至取消對民眾的原有福利。與此種做法相比，我國應(yīng)該更加理性地看待福利制度問題，根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，制定出適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對人民生活有切實作用的福利制度。目前我國人口老齡化問題已日漸突出，2016年已經(jīng)完全放開二胎政策。老齡化問題應(yīng)該使得養(yǎng)老金制度進(jìn)一步改革，使得我國債務(wù)風(fēng)險防患于未然。如果只是單純效仿歐洲國家的福利政策并不可取，我國應(yīng)該在充分借鑒各個國家先進(jìn)福利制度的基礎(chǔ)之上，取其精華，去其糟粕，揚長避短，趨利避害，勇于探索具有我國特色的福利制度，以滿足人民需求為導(dǎo)向，根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)實力，走我國福利制度的專業(yè)化、法制化道路。

（四）平衡中央與地方的財權(quán)與事權(quán)

地方財政債務(wù)危機(jī)范文第2篇

改革開放以來，我國主要經(jīng)歷了三次債務(wù)風(fēng)險，上世紀(jì)90年代初國企之間的“三角債”，上世紀(jì)90年代末期國企債務(wù)轉(zhuǎn)移為銀行不良資產(chǎn)，2008年以來的地方債務(wù)擴(kuò)張。三次債務(wù)危機(jī)發(fā)生的主體不同，債務(wù)處置方式也不盡相同，但是三次債務(wù)危機(jī)發(fā)生的邏輯是相同的：經(jīng)濟(jì)過熱，債務(wù)杠桿率過高，經(jīng)濟(jì)收縮，債務(wù)問題浮現(xiàn)。而且，三次債務(wù)危機(jī)的發(fā)生都沿著企業(yè)、銀行和政府的鏈條展開。政府在三次債務(wù)危機(jī)中都發(fā)揮了重要作用，政府通過注資和改革等手段成為國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行債務(wù)的最后“兜底”人。

連鎖效應(yīng)

蕭條的唯一原因是繁榮。由信用擴(kuò)張帶來的經(jīng)濟(jì)繁榮最終出現(xiàn)崩潰無法避免。從歷史經(jīng)驗來看，債務(wù)擴(kuò)張的出現(xiàn)基本與經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)上升周期，由于存在正反饋效應(yīng)，債務(wù)規(guī)模有不斷擴(kuò)張的傾向，一旦經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張難以為繼進(jìn)而陷入衰退，小部分個人和部門的債務(wù)違約，將導(dǎo)致整個經(jīng)濟(jì)的債務(wù)鏈條斷裂。

在前兩次債務(wù)問題爆發(fā)前期，我國宏觀經(jīng)濟(jì)處于經(jīng)濟(jì)周期的繁榮階段：投資快速上升，經(jīng)濟(jì)高速增長。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行周期后，債務(wù)問題開始集中暴露，政府開始以處理債務(wù)為切入點進(jìn)行調(diào)控、改革。

債務(wù)危機(jī)是有連鎖效應(yīng)的。就像美國的債務(wù)危機(jī)引致了歐洲的債務(wù)危機(jī)一樣，國內(nèi)的債務(wù)危機(jī)也會沿著企業(yè)、銀行和政府的鏈條擴(kuò)散下去。正如歐文·費雪的通貨緊縮理論所說，企業(yè)的過度負(fù)債是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大蕭條的主要原因。在經(jīng)濟(jì)的繁榮時期，企業(yè)家為追求更多利潤，會過度負(fù)債，而在經(jīng)濟(jì)狀況轉(zhuǎn)壞時，企業(yè)家為了清償債務(wù)會降價傾銷商品，導(dǎo)致物價水平的下跌，出現(xiàn)通貨緊縮。很多企業(yè)債務(wù)率攀升，甚至資不抵債或破產(chǎn)。企業(yè)的大面積違約又引起了銀行的呆壞賬的增加，于是銀行危機(jī)發(fā)生了。危機(jī)中伴隨的對銀行部門的救助、財政刺激計劃的實施，政府債務(wù)在不斷地擴(kuò)張。而銀行危機(jī)的真正“遺產(chǎn)”是導(dǎo)致政府公共債務(wù)激增。

三次危機(jī)

中國第一次債務(wù)危機(jī)的主體是企業(yè)和政府，債務(wù)處置方式是財政注資。改革開放后的第一次大規(guī)模投資建設(shè)直接推高了GDP，1984年GDP同比增速高達(dá)15%以上，隨后政府開始調(diào)控經(jīng)濟(jì)增長。從企業(yè)層面來看，企業(yè)經(jīng)營困難導(dǎo)致產(chǎn)成品積壓滯銷、企業(yè)流動資金不足，企業(yè)之間拖欠貨款所形成的連鎖債務(wù)關(guān)系加劇，造成全國范圍內(nèi)出現(xiàn)大量“三角債”。1990年，國務(wù)院專門成立清理“三角債”辦公室對“三角債”進(jìn)行集中清理。

第二次債務(wù)危機(jī)的主體是企業(yè)和銀行，債務(wù)處置方式為政府主導(dǎo)的金融體制改革。據(jù)統(tǒng)計，1994年國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為75%，約有22.5%企業(yè)資不抵債。與此同時，國企改革的巨大成本轉(zhuǎn)嫁至銀行體系，國有銀行承擔(dān)了國企改革的主要成本，造成國有銀行呆壞賬明顯增多。一方面，企業(yè)破產(chǎn)時資產(chǎn)負(fù)債率過高，普遍超過百分之百；另一方面，兼并方承接的債務(wù)享受停息、免息等政策紅利，導(dǎo)致債權(quán)清償率過低。同時，行政分配的核銷額度不夠，銀行為國企改革買單，承擔(dān)了大部分債務(wù)。1997年11月，政府開始深化金融改革和整頓金融秩序，初試市場化方式來解決銀行不良問題。

目前中國面對的第三次債務(wù)危機(jī)，主體是地方政府。當(dāng)前，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，主要任務(wù)是防范和化解風(fēng)險。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，我國政府為了應(yīng)對危機(jī)，拋出4萬億元的大規(guī)模財政刺激計劃，并首次發(fā)行地方債。短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇，房地產(chǎn)等資產(chǎn)價格大幅增長。由于歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)導(dǎo)致的外需減少和內(nèi)需不足等因素，加之政府開始了新一輪的政策緊縮，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。企業(yè)效益大幅下降，地方政府債務(wù)問題開始暴露。

與前兩次債務(wù)危機(jī)不同，本次危機(jī)主要表現(xiàn)為地方投資沖動下帶來的地方債務(wù)快速擴(kuò)張，最初債務(wù)集中在銀行體系，隨著政府采取收緊銀行貸款、銀信合作等方式防范銀行體系風(fēng)險，債務(wù)逐步轉(zhuǎn)移到影子銀行體系中。

對本次地方政府債務(wù)危機(jī)的處置分為兩個階段：第一階段，叫停銀行信貸。在2010年之前，銀行貸款是地方政府債務(wù)擴(kuò)張的主要融資方式。根據(jù)國家審計署的調(diào)查，2010年底，在地方政府債務(wù)資金來源中，79%是銀行貸款，規(guī)模為8.5萬億元。2010年6月，國發(fā)19號文要求停止地方融資平臺貸款，對地方融資平臺進(jìn)行清理整頓。地方政府開始尋求以信托和債券為主的市場化資金來源，金融脫媒加速，影子銀行體系快速發(fā)展。

第二階段，防范影子銀行的風(fēng)險。2012年，債券發(fā)行和信托融資成為地方政府債務(wù)擴(kuò)張的主要方式。據(jù)測算，2012年，地方政府新增債務(wù)約1.8萬億元，其中城投債發(fā)行凈融資1.17萬億元，信托凈融資約6300億元。2012年年底頒布的463號文叫停信政合作，多位高層領(lǐng)導(dǎo)也表態(tài)要加強(qiáng)對影子銀行的關(guān)注和治理，未來政策調(diào)控將集中對影子銀行進(jìn)行治理。

從2012年下半年開始，前期大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激的負(fù)面沖擊逐步消退，經(jīng)濟(jì)處于弱復(fù)蘇階段，并沒有發(fā)生經(jīng)濟(jì)衰退、惡性通貨膨脹，且政府一直加強(qiáng)防范地方債務(wù)過度擴(kuò)張，控制金融體系風(fēng)險。因此，地方債務(wù)仍在可控范圍內(nèi)。樂觀估計，中國大約還有10年的政府債務(wù)擴(kuò)張期，2013年地方政府債務(wù)擴(kuò)張勢頭將強(qiáng)于2012年，地方政府債務(wù)繼續(xù)擴(kuò)張的趨勢難改。

加大債務(wù)消化

古今中外，解決債務(wù)危機(jī)的辦法，短期無非是債務(wù)重組、注資或賴賬，逐步消化債務(wù)，長期幾乎無一例外是通過通貨膨脹稀釋債務(wù)。金德爾伯格曾說過金融危機(jī)是一個永恒的現(xiàn)象，雖然債務(wù)危機(jī)不可避免，但人們至少能夠從各種危機(jī)中獲得有益的看法。

未來，在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，應(yīng)加大債務(wù)消化，緩解債務(wù)過度擴(kuò)張。債務(wù)消化方式將遵循存量消化和增量吸收并重的原則，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將是增量吸收的主要渠道。

新型城鎮(zhèn)化是新“四化”的載體，其“新”主要表現(xiàn)在理念上以人為本，實踐中把人的城鎮(zhèn)化作為政策出發(fā)點，實現(xiàn)手段是通過改革打破舊模式的束縛，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。中國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式有成績，但也有諸多弊端。比如人和地的矛盾?！叭说某擎?zhèn)化”永遠(yuǎn)趕不上“土地的城鎮(zhèn)化”，“造城”運動、“產(chǎn)業(yè)空心化”等問題嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化質(zhì)量堪憂。

新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程要想正確處理好現(xiàn)存的矛盾，必須通過改革，打破原有束縛，實現(xiàn)要素合理配置。

其一，通過戶籍制度改革處理好城市居民和農(nóng)民工的矛盾，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。城鎮(zhèn)化的過程，原本是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的過程。農(nóng)民工市民化是一項需要付出巨大成本的改革，為將農(nóng)民工納入屬地公共服務(wù)體系提供財力保障，政府要通過財稅體制改革處理好中央和地方關(guān)系，實現(xiàn)預(yù)算民主化。為此，分稅制有必要做出重大調(diào)整，釋放地方活力，減輕地方對土地財政的依賴，加強(qiáng)對地方財政預(yù)算的監(jiān)督和管理。

其二，通過行政管理體制改革處理好政府與市場的矛盾，杜絕政府對市場的過度干預(yù)?？茖W(xué)處理政府和市場、政府和社會、中央和地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。改革地方政府考核體制，引導(dǎo)服務(wù)型政府的建設(shè)，提高城市治理能力和公共產(chǎn)品供給能力。

地方財政債務(wù)危機(jī)范文第3篇

一、地方政府性債務(wù)不斷擴(kuò)張引致風(fēng)險積聚

始于上世紀(jì)70年代末的地方政府性債務(wù)，在2008年4萬億投資計劃推動下迅速膨脹。這一過程中，地方政府利用自身主導(dǎo)的融資機(jī)構(gòu)聚集銀行貸款，用于地方政府的融資項目，使大量銀行資金在極短時間內(nèi)流入地方政府各種融資平臺。受信貸政策緊縮控制的影響，地方政府紛紛轉(zhuǎn)向銀行表外融資方式，大量資金通過信托計劃、基金、融資租賃等渠道變相地流向地方融資平臺。這種通過銀行貸款證券化進(jìn)行信用無限擴(kuò)張的方式，其核心是把傳統(tǒng)的銀行信貸關(guān)系演變?yōu)殡[藏在證券化中的信貸關(guān)系，在業(yè)界被統(tǒng)稱為“影子銀行”?！坝白鱼y行”在地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的主要表現(xiàn)形式包括：城投債、基建信托、平臺貸款等。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年全國城投債8800億元，信托資金7551億元，至少超過1.6萬億元地方政府融資以“影子銀行”為渠道。在地方政府性債務(wù)擴(kuò)張中，其潛在風(fēng)險亦顯而易見。

（一）投資效率低 地方政府債務(wù)投資效率普遍不高，社會資源配置效果不佳，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。如在公路上投資上的建設(shè)項目建成極可能被淘汰，給財政增加了沉重的負(fù)擔(dān)。

（二）債務(wù)約束軟化且社會信用環(huán)境惡化 地方政府性債務(wù)展期、拖欠會嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，無法按期清償還會動搖投資者信心，使得政府性投資項目后續(xù)建設(shè)受阻。

（三）地方政府性債務(wù)積患沉重 地方政府性債務(wù)期限錯配、以債養(yǎng)債、償債能力較弱等問題一直存在，問題逐漸長期化，成為影響經(jīng)濟(jì)運行的最大不穩(wěn)定因素，并誘發(fā)中央政府層面對宏觀經(jīng)濟(jì)走向的不良判斷及決策措施。

（四）規(guī)?；牡胤秸詡鶆?wù)積累了龐大的金融風(fēng)險 影子銀行的存在，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)最終必然轉(zhuǎn)移至金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險累積。在地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險趨向復(fù)雜化之際，地方投資沖動無疑會給地方政府性債務(wù)管理帶來新的挑戰(zhàn)，同時也引發(fā)國家層面的擔(dān)憂。

二、地方性政府債務(wù)風(fēng)險推動政府會計改革

金融危機(jī)全面爆發(fā)以來，希臘、冰島、美國加州等歐美地區(qū)出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)，使得人們意識到債務(wù)管理與政府會計之間的密切聯(lián)系。政府會計的制度變革將有助于增強(qiáng)政府財務(wù)信息的透明度，更有利于防范政府的財務(wù)風(fēng)險。從我國地方政府性債務(wù)管理及政府會計核算實際情況來看，尚存在以下不足。

（一）權(quán)責(zé)發(fā)生制會計確認(rèn)基礎(chǔ)未得到廣泛應(yīng)用 希臘危機(jī)揭示了收付實現(xiàn)制下隱匿真實債務(wù)狀況，并最終引致償債風(fēng)險的事實。我國以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財政總預(yù)算會計無法準(zhǔn)確記錄和反映政府的負(fù)債信息，使得債務(wù)負(fù)擔(dān)率失真，甚至導(dǎo)致部分地方基層政府在負(fù)債實際超過當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的情況下依然繼續(xù)舉債，因而缺乏對政府負(fù)債義務(wù)的計量基礎(chǔ)，實質(zhì)上掩蓋了政府財政可持續(xù)性能力較表內(nèi)弱的事實。歐洲部分債務(wù)國家在金融危機(jī)后，都充分認(rèn)識到傳統(tǒng)收付實現(xiàn)制的嚴(yán)重不足：收付式會計基礎(chǔ)下，無法全面反映財政財務(wù)狀況、運營情況，不足以提供財政長期可持續(xù)性的信息，權(quán)責(zé)發(fā)生制雖不一定能全面解決債務(wù)危機(jī)，但能真實全面地反映政府的負(fù)債、義務(wù)情況。我國政府自2009年在海南試點政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革后，理論和實務(wù)工作成果顯著，可以預(yù)見海南模式下權(quán)責(zé)發(fā)生制的成功應(yīng)用，將逐步在全國范圍內(nèi)政府會計改革工作中推廣。

（二）財政財務(wù)透明度低，地方政府性債務(wù)信息不明確 我國財政預(yù)決算管理程序中，只限于披露直接顯性負(fù)債信息，且歷年財政預(yù)決算報告也只反映了政府主體期間內(nèi)部分債務(wù)收支情況，未反映債務(wù)余額情況，揭示出的債務(wù)信息缺乏延續(xù)性，因此社會各界對于地方政府性債務(wù)的具體規(guī)模更是無從得知。目前對于地方政府性債務(wù)規(guī)模最權(quán)威的數(shù)據(jù)披露基本以2011年7月審計署公布的《2011年第35號：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》為基礎(chǔ)，公報顯示2010年末地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元。在經(jīng)歷2011-2012年政府債務(wù)消化和結(jié)構(gòu)調(diào)整后，地方政府性債務(wù)規(guī)模及變化趨勢則又成為一個相對模糊的數(shù)據(jù)信息，這也給宏觀政策部門在地方政府性債務(wù)的決策上帶來了較大的挑戰(zhàn)。而反觀西方國家，均以通過改良政府會計對負(fù)債確認(rèn)、計量、報告的程序，實現(xiàn)了債務(wù)信息的明晰化，達(dá)到了及時掌控政府負(fù)債義務(wù)及風(fēng)險的目的。

（三）地方政府財務(wù)報告未能有效揭示債務(wù)潛在風(fēng)險 地方政府性債務(wù)風(fēng)險的有效防范離不開高質(zhì)量的政府會計信息，由于正式的政府財務(wù)報告制度尚未建立，地方政府性債務(wù)信息鮮有定期公開對外披露。我國財政預(yù)決算報告?zhèn)戎赜诜从趁磕甑念A(yù)算收支執(zhí)行情況，對部分表外負(fù)債、或有負(fù)債等均沒有記錄或披露，這不利于政府財務(wù)狀況的有效評估。政府財務(wù)報告制度在債務(wù)信息披露上的缺失，極大降低了政府財政財務(wù)管理信息公開性和可靠度，同時，地方政府在信息披露中未相應(yīng)披露地方政府費用和負(fù)債情況，削弱了會計系統(tǒng)揭示潛在風(fēng)險的功能，掩蓋了地方政府財務(wù)管理的問題。從公共財政角度看，社會公眾需要且有權(quán)從政府會計信息系統(tǒng)中獲悉政府資產(chǎn)、負(fù)債等相關(guān)財務(wù)狀況信息，建立充分、有效的政府財務(wù)報告制度，對政府負(fù)債情況進(jìn)行定期公開，也符合公共財政、公共決策的需要。

（四）債務(wù)投資主體項目的總體績效評價體系缺乏 《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不允許自行發(fā)債，除上海市、浙江省等試點地區(qū)外，由于舉債權(quán)受限，中央轉(zhuǎn)移支付制度未能滿足地方政府財政預(yù)算，財政收支缺口擴(kuò)大使得地方政府只能通過投融資平臺等舉借債務(wù)，由此也導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。在投資項目的核算上，財政預(yù)算會計只能反映當(dāng)期的項目收支，而由于負(fù)債不在表內(nèi)反映，使得項目的資金來源與項目收支相脫離，無法將債務(wù)資金的使用進(jìn)行單獨的收入成本匹配，不利于真實反映投資項目本身的成本收益信息。由于缺乏債務(wù)資金投資項目的體的成本費用配比信息，作為財政績效管理的相關(guān)支持信息缺乏，導(dǎo)致各級政府在對投資項目進(jìn)行評判時，不能真實地對項目進(jìn)行績效考評反饋，并確保債務(wù)資金效用最大化。且由于債務(wù)資金對應(yīng)成本費用信息無法合理體現(xiàn)，地方政府在債務(wù)融資時亦缺乏對應(yīng)的效益意識和監(jiān)督，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，不利于控制投資項目的負(fù)債風(fēng)險。

三、政府會計改革推進(jìn)措施

地方政府性債務(wù)融資渠道的擴(kuò)展、融資規(guī)模的膨脹，潛在的償債風(fēng)險受到監(jiān)管層及各方的關(guān)注。改革現(xiàn)有政府會計工作機(jī)制，是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，防范財政風(fēng)險的迫切需要。

（一）循序漸進(jìn)推廣權(quán)責(zé)發(fā)生制，完善政府會計確認(rèn)基礎(chǔ) 以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會計體系，在實踐中已顯現(xiàn)出無法全面反映政府財政財務(wù)狀況和運營情況的弊端。權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計制度改革，可以提供政府在債務(wù)問題決策上財政可持續(xù)性的信息，在債務(wù)危機(jī)問題上發(fā)揮了較大的作用。2009 年3 月，財政部的《2009 年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，基本實現(xiàn)了將隱性債務(wù)顯性化的目標(biāo)，可以在一定程度上防范地方政府性債務(wù)危機(jī)，但無法從根本上改變地方隱性債務(wù)的擴(kuò)大化問題。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計制度，循序漸進(jìn)地逐步引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制，統(tǒng)籌分步地在資產(chǎn)、負(fù)債等要素確認(rèn)中執(zhí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，最終建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計制度，據(jù)實反映地方政府顯性債務(wù)及或有負(fù)債的狀況、債務(wù)項目的建設(shè)及績效情況，強(qiáng)化債務(wù)借入、支用和償還全過程的管理與監(jiān)督。通過全面、可靠地對政府負(fù)債情況進(jìn)行確認(rèn)、計量、記錄和報告，實現(xiàn)政府會計及時提供政府負(fù)債的信息，便可實現(xiàn)政府負(fù)債風(fēng)險控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）債務(wù)收支管理納入地方財政預(yù)算，建立健全政府會計體系 西方發(fā)達(dá)國家的政府債務(wù)管理經(jīng)驗表明，將地方政府性債務(wù)納入政府預(yù)算管理也是增強(qiáng)債務(wù)透明度的有效舉措。要盡快制定地方政府性債務(wù)的預(yù)算管理制度，在項目分類、核算規(guī)則、科目設(shè)置等方面進(jìn)行修改，要將預(yù)算監(jiān)督以外的各類地方政府性債務(wù)逐步納入財政預(yù)算管理中來。在地方政府年度預(yù)算編報中，要單獨建立債務(wù)預(yù)算編報體系，對債務(wù)情況進(jìn)行記錄、反映，不僅體現(xiàn)當(dāng)年的債務(wù)情況，也應(yīng)包括債務(wù)數(shù)量、金額、結(jié)構(gòu)的變動，這也將有利于對預(yù)算表中的財政收支情況形成一個更全面和客觀的評價。此外，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理后，地方政府直接負(fù)債、或有負(fù)債等均將納入預(yù)算管理，將有助于地方政府財政部門及時掌控負(fù)債情況，并通過嚴(yán)控財政支出達(dá)到對債務(wù)實施源頭管理。在此基礎(chǔ)上，以完善財政預(yù)算會計體系為契機(jī)，修正政府負(fù)債納入表內(nèi)核算的確認(rèn)、計量、報告工作程序，實現(xiàn)預(yù)算會計能全面、真實反映政府所控制的資產(chǎn)、資源和實際承擔(dān)的負(fù)債義務(wù)，逐步建立、完善政府會計工作體系。

（三）借鑒國際經(jīng)驗，全面推廣以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告制度 從國際上公共財政改革的方向來看，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告制度是大勢所趨。2008年金融危機(jī)以來，已經(jīng)有部分國家漸進(jìn)式推進(jìn)了權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計改革：保持原有日常的基礎(chǔ)核算工作中以收付實現(xiàn)制為主，年末再根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行調(diào)整、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，據(jù)此再編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府年度綜合財務(wù)報告。借鑒西方國家的有益經(jīng)驗并結(jié)合我國實際情況，財政部于2010年年底啟動了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作，亦采取了上述改革思路，2012年該項工作已基本在全國范圍內(nèi)各級地方政府普遍推行。

（四）建立地方政府性債務(wù)管理制度，防范地方財政風(fēng)險 不論是地方政府直接債務(wù)、或有負(fù)債、地方融資平臺貸款亦或影子銀行等各類渠道形成的潛在地方政府性債務(wù)，地方政府實質(zhì)上充當(dāng)了最后償付人或間接擔(dān)保人（保證人）角色，絕大部分地方政府性債務(wù)均依托于地方財政，加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的管理是財政管理的重要組成部分。作為政府會計改革的配套措施，要盡快對地方政府性債務(wù)進(jìn)行識別、分類，理順地方政府性債務(wù)管理流程，研究建立健全地方政府性債務(wù)管理制度、債務(wù)償還機(jī)制以及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，把防范地方財政風(fēng)險與建立長效機(jī)制相融合，深入完善地方政府性債務(wù)的管理制度。

（五）強(qiáng)化國家審計職能，開展地方政府性債務(wù)審計工作 政府審計與政府會計改革具有相互促進(jìn)作用，二者協(xié)同效應(yīng)較為明顯。審計署2011年審計公告首次以官方口徑對地方政府性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了明確，較為全面地掌握了地方政府性債務(wù)規(guī)模，達(dá)到了揭示地方政府性債務(wù)的隱性風(fēng)險，彌補了政府會計核算的不足。近期，審計署亦公開表示，2013年將再次對2011年到2012年間地方政府性債務(wù)進(jìn)行專項審計。因此應(yīng)加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)對地方政府性債務(wù)的專項審計調(diào)查，通過政府審計對資產(chǎn)負(fù)債信息的核查，可以充分了解政府的財務(wù)狀況，對地方政府性債務(wù)的潛在風(fēng)險進(jìn)行跟蹤分析，及時揭示債務(wù)管理中存在的問題，并據(jù)此提出改進(jìn)建議，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全運行，避免出現(xiàn)地方政府性債務(wù)危機(jī)。

（六）加強(qiáng)地方政府性債務(wù)信息透明度建設(shè)，穩(wěn)步實施政府績效評價工作 IMF《財政透明度手冊》（2007）規(guī)定“會計制度應(yīng)該為收入、承諾、支付、欠賬、債務(wù)與資產(chǎn)的跟蹤提供可靠依據(jù)”。地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的重要動因之一是信息不對稱產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，而透明度是規(guī)避政府債務(wù)危機(jī)的重要手段之一，可見政府會計在公開透明揭示地方政府性債務(wù)情況上作用顯著。我國地方政府性債務(wù)并不透明，且存在多頭舉債和管理的無序狀態(tài)，以致披露的政府負(fù)債情況不盡準(zhǔn)確，潛在的債務(wù)更是無法獲知。因此，地方政府性債務(wù)管理作為政府會計改革的驅(qū)動因素之一，應(yīng)建立地方政府性債務(wù)信息公開機(jī)制，涵蓋在政府公務(wù)信息中定期公開，接受社會各利益相關(guān)主體的監(jiān)督，同時，應(yīng)逐步對債務(wù)資金的使用進(jìn)行績效分析、評價考核，以確保債務(wù)資金得到合理、有效的使用。

參考文獻(xiàn)：

[1]張琦、張娟：《供求矛盾、信息決策與政府會計改革——兼評我國公共領(lǐng)域的信息悖論》，《會計研究》2012年第7期。

地方財政債務(wù)危機(jī)范文第4篇

2009年,中國政府為了應(yīng)對全球金融危機(jī),各地方政府大量舉債投資,并多以土地為抵押。由于土地和樓市的前景不明,未來債務(wù)風(fēng)險也在積蓄加大。巨額的地方債如何償還?風(fēng)險誰來埋單?《新財經(jīng)》記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松和社科院金融研究所研究員易憲容。

金融危機(jī)放大了地方債規(guī)模

《新財經(jīng)》:目前來看,中國的地方政府融資平臺的總體狀況怎樣?

巴曙松:根據(jù)中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù),截至2010年6月末,中國地方融資平臺貸款達(dá)7.66萬億元;另外,根據(jù)債券市場的統(tǒng)計,截至2010年6月末,城投債(含中期票據(jù)和短期融資券)余額為4882.5億元;再加上財政部的地方政府債券2670億元,地方政府公開可以計算的總債務(wù)截至6月末已超過8.42萬億元。

根據(jù)審計署前期對18個省、16個市和36個縣本級的審計,其中有7個省、10個市和14個縣的本級債務(wù)率超過100%,最高的達(dá)364.77%。在成熟市場,債務(wù)率是反映地方政府負(fù)債壓力的最重要指標(biāo)之一,美國政府規(guī)定債務(wù)率(州或地方政府債務(wù)余額/州或地方政府年度總收入)為90%~120%;新西蘭政府要求地方政府債務(wù)率要小于150%;巴西政府規(guī)定借款額不得超過資本性預(yù)算的規(guī)模,州政府債務(wù)率(債務(wù)余額/州政府凈收入)要小于200%,市政府債務(wù)率(債務(wù)余額/市政府凈收入)要小于120%。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn),中國地方政府的債務(wù),總體上處于可以承受的債務(wù)水平,但有少數(shù)地區(qū)債務(wù)率超過200%,反映了這些地方政府確實存在過度舉債行為,值得關(guān)注。

《新財經(jīng)》:地方融資由來已久,金融危機(jī)后,經(jīng)濟(jì)刺激政策使地方債在原來的基礎(chǔ)上又增加了多少?風(fēng)險在原來的基礎(chǔ)上放大了多少?

易憲容:2008年下半年,美國金融危機(jī)爆發(fā)后,中國則在沒有發(fā)生金融危機(jī)的情況下采取比美國更有力度的救市政策,從而導(dǎo)致了2009年的銀行信貸極度擴(kuò)張。在中央政府4萬億財政政策推動下,地方政府聞風(fēng)而動,利用地方政府主導(dǎo)下的融資機(jī)構(gòu)聚集銀行貸款,用于地方政府的融資項目。凡是能增加投資的渠道都要增加投資,凡是能上馬的項目都要上馬。在短期內(nèi),地方政府債務(wù)急速增長。

來自監(jiān)管部門的相關(guān)資料顯示,目前,全國各級地方政府融資平臺有9000多家,2009年末,地方政府融資平臺末償還債務(wù)達(dá)7.38萬億元,同比增長70.4%,占一般貸款余額的20.4%;2009年,新增銀行貸款3.05萬億元,占2009年全部新增一般貸款的34.5%,為地方政府當(dāng)年財政收入的50%以上。

在政府融資平臺貸款中,項目貸款余額在6萬億元以上,超過全部融資平臺貸款比例的80%。從地方平臺公司貸款債務(wù)與地方政府財力對比來看,債務(wù)率為97.8%,部分城市地方平臺融資貸款債務(wù)率超過200%。據(jù)報道,某地市級融資平臺2008年末貸款余額僅有12億元,2009年迅猛上升到60億元,為上一年的5倍。尤其是許多縣級平臺公司的融資來源中,銀行貸款占90%以上。足見地方融資平臺增長速度之快。

不過,在地方政府融資平臺的膨脹過程中,由于有前車之鑒,四大國有商業(yè)銀行及全國性股份制商業(yè)銀行對其項目融資持有比較謹(jǐn)慎的態(tài)度,于是,地方政府項目融資主要伸向了自己可以控制的城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。在這個過程中,地方政府融資平臺公司往往在借助于地方政府的權(quán)勢基礎(chǔ)上,采取各種套取銀行資金的方式。比如,地方政府利用與銀行之間信息不透明或自身的強(qiáng)勢地位,違規(guī)侵占信貸資金,損害銀行利益;改變資金約定用途,挪用信貸資金;占用信貸資金,長期不歸還等。使大量的銀行資金在極短的時間內(nèi)流入地方政府各種融資平臺。

地方融資項目投資收益低

《新財經(jīng)》:據(jù)國家審計署的報告稱,在2009年的擴(kuò)內(nèi)需項目中,45%的地方配套資金沒有到位。在目前地方財政已經(jīng)舉債的情況下,這部分資金怎么解決?

巴曙松:根據(jù)中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計,僅2009年一年,地方政府債務(wù)至少增加了3.47萬億元,這些債務(wù)最終都得由地方政府承擔(dān)。

迅速上升的地方債務(wù),意味著實際新開工的項目數(shù)量在增多,可能存在地方配套資金沒有足額到位的問題。針對資金沒到位問題,相關(guān)部門也在加強(qiáng)監(jiān)管。但由于銀行貸款是地方建設(shè)資金的最主要來源,銀行貸款退出后,地方融資平臺將出現(xiàn)資金缺口,如果資金補充渠道不通暢,無疑將波及在建工程的后續(xù)投資。對于這部分資金缺口,地方政府可以通過加快城投債券市場、資產(chǎn)證券化市場、租賃市場等多種渠道來解決。

實際上,中國地方政府債務(wù)風(fēng)險主要集中在銀行貸款上,城投債風(fēng)險相對較小,因為能夠通過債券市場融資的地方融資平臺質(zhì)量相對較高,尤其是規(guī)范地方政府投融資平臺貸款的相關(guān)要求出臺之后,地方融資平臺資產(chǎn)和業(yè)務(wù)都將更加嚴(yán)格。此外,大力發(fā)展城投債市場,有利于加大地方融資平臺直接融資比例(目前該比例僅為5%),并且,城投債期限一般是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目周期的長短來設(shè)計的,因此,能夠與項目周期較好地匹配。

《新財經(jīng)》:地方政府舉債建設(shè)這么多項目,投資收益情況怎樣?

易憲容:可以看到,地方政府融資平臺的許多建設(shè)項目基本上是以地方的城市基礎(chǔ)建設(shè)為主,其商業(yè)化、市場化程度低,因此,投資收益率低,甚至沒有投資收益。更為重要的是,這些城市基礎(chǔ)建設(shè)項目,往往又是地方官員尋租與設(shè)租的主要途徑和方式,很多項目實際上就是“面子工程”或“首長工程”,也就是以公益性項目的名義,把項目預(yù)算無限增大,以便加大項目標(biāo)總量,提高尋租設(shè)租的機(jī)會,人為制造基礎(chǔ)建設(shè)的產(chǎn)能過剩。

我們只要觀察國內(nèi)大小城市的街道、公路、公園、河堤工程,就會發(fā)現(xiàn),這些工程的規(guī)模一個比一個大。這樣做的目的,并非是國內(nèi)地方政府有錢無處可花,也不是地方政府熱心公益事業(yè),為當(dāng)?shù)鼐用裨黾痈嗟墓哺＠?真正的目的則是要增加這些項目的標(biāo)的和預(yù)算。比如,最近在浙江一個山區(qū)縣城發(fā)現(xiàn),這個縣城本來就建在山里,土地資源十分缺乏,但是,當(dāng)?shù)卣畡t把最大的一塊土地資源建成了中心公園。還有,山東有一個縣級市,人口只有30萬左右,但是,城市的主要街道與公路都建成了雙方六車道,每天在路上行駛的車輛卻非常少。還有,北京的五環(huán)路,所有的進(jìn)出口引橋,都修得無限長,這些設(shè)計是非常浪費的,從中可以看到很多地方政府建設(shè)項目其中的奧妙。

地方融資平臺治理結(jié)構(gòu)不完善

《新財經(jīng)》:地方融資平臺的主要問題在哪?潛在的風(fēng)險有多大?

巴曙松:中國地方融資平臺的最大問題之一是治理結(jié)構(gòu)不完善,主要表現(xiàn)在城司法定代表或管理人員大部分由地方政府官員兼任,造成了“政企不分”的局面。由于城司都是由地方政府相關(guān)部門通過貨幣資金、土地使用權(quán)、國有股權(quán)及國有資產(chǎn)等方式出資設(shè)立的,為促使城司更好地為地方政府服務(wù),地方政府往往委派相關(guān)政府官員到城司擔(dān)任要職。雖然這導(dǎo)致了城司治理結(jié)構(gòu)的不完善,但也密切了與地方政府的關(guān)系,有利于獲取政策支持和優(yōu)勢資源。

地方融資平臺另一個突出的問題是經(jīng)營性質(zhì)不明確,經(jīng)營性資產(chǎn)缺乏,經(jīng)營收入少。地方融資平臺大多既承擔(dān)了融資功能又承擔(dān)了投資和經(jīng)營功能,一些地方政府為增強(qiáng)地方融資平臺的融資能力,將大量道路、橋梁以及公園等公益性資產(chǎn)注入地方融資平臺。由于這些資產(chǎn)無法產(chǎn)生收益,往往導(dǎo)致地方融資平臺缺乏經(jīng)營收入,部分區(qū)級和縣級地方融資平臺甚至完全沒有經(jīng)營收入,利潤完全來源于財政補貼。

易憲容:應(yīng)該看到,地方融資平臺的很多建設(shè)項目既不產(chǎn)生效益,也沒有可靠的還款來源,完全依賴地方政府其他收入償還或地方的土地財政收入償還。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)快速增長,房地產(chǎn)市場價格快速上升時,償還這些信貸資金還沒有多少問題。比如,在2009年的地方財政收入中,土地收入占1.6萬億元,償還地方融資平臺債務(wù)當(dāng)然沒有太大問題。

但是,到了2010年,隨著地方政府土地收入的大幅減少,地方財政將面臨著空前壓力。地方融資總量7.8萬億元,按照6%的利率計算,地方政府2010年就需要支付5000多億元的利息。這就意味著,要從土地獲得的收入中先付利息,然后才能進(jìn)入地方政府支出預(yù)算。在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū),其地方借款額更大,地方土地財政收入也不高,這就容易發(fā)生債務(wù)危機(jī)。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期性變化、房地產(chǎn)市場泡沫破滅時,地方政府融資平臺存在的潛在風(fēng)險就會爆發(fā)出來。本來,這些問題在2009年就初露端倪,但一直沒有引起中央政府的重視,直到希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后,政府才意識到地方政府融資平臺潛在風(fēng)險,才出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》)來整頓地方政府的融資平臺。

《新財經(jīng)》:地方融資平臺是不是一種合理的融資方式?其利弊主要體現(xiàn)在哪些方面?

巴曙松:地方融資平臺是中國“分稅制”改革后,地方政府承擔(dān)著越來越繁重的提供公共產(chǎn)品的事權(quán)責(zé)任、而又缺乏直接舉債權(quán)的形勢下的產(chǎn)物,是一種特定歷史條件下的、具有顯示合理性的融資方式,大致可以類比于日本的地方公營企業(yè)和澳大利亞的國庫公司,后兩者也都是專門為地方市政建設(shè)籌集資金的。

應(yīng)當(dāng)說,目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險不在于城投債,而在于銀行借款。因此,地方政府通過城投債及資產(chǎn)證券化等多種形式從資本市場融資,既有利于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險,還有利于降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險。據(jù)初步統(tǒng)計,日本地方公營企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債所籌集資金占其資金來源的比重超過60%,而中國城投債僅占地方融資平臺資金來源的5%,未來城投債還有很大的發(fā)展空間。

易憲容:可以看到,通過地方政府融資平臺的很多建設(shè)項目不僅效率低,而且資金需求量大、投資回報率低、信貸風(fēng)險高、貪污腐化嚴(yán)重。在這種情況下,這些信用貸款僅是依靠地方政府財政還款將面臨著巨大風(fēng)險。目前,地方政府財政來源最為重要的是土地財政,如果當(dāng)?shù)卣軌虬咽稚系耐恋匾愿叩膬r格賣出,地方政府還款自然沒有問題。由于土地財政的緣故,也導(dǎo)致了各地方政府極力地推高當(dāng)?shù)胤績r。也就是說,地方政府的還款能力是建立在當(dāng)?shù)胤績r上漲的基礎(chǔ)上的。

但是,任何高房價都是不可持續(xù)的,吹大的房地產(chǎn)泡沫一定會破滅。當(dāng)房地產(chǎn)泡沫破滅時,土地價格全面下跌,地方政府的還款能力就會出現(xiàn)較大問題。在“新國十條”出臺之后,全國的房地產(chǎn)投機(jī)炒作得到了一定程度的遏制,從而使全國的住房銷售突然間發(fā)生了巨大逆轉(zhuǎn)。在這種情況下,不僅使全國各地的土地交易迅速下降,而且土地交易價格也全面下跌。土地交易減少及價格下跌,不少地方政府融資平臺就會面臨巨大風(fēng)險。在這種形勢下,只要經(jīng)濟(jì)有周期性調(diào)整、只要地方政府的“土地財政”無法支撐,表面上名為獨立法人、實則政府附屬單位的各類政府融資平臺公司的潛在的巨大風(fēng)險自然會顯現(xiàn)。

整頓地方融資平臺要從根源治理

《新財經(jīng)》:目前,監(jiān)管層正在對地方債進(jìn)行分類,并加強(qiáng)監(jiān)管和整改,您認(rèn)為效果會有多大?一旦出現(xiàn)地方債危機(jī),以中國現(xiàn)有制度,會如何處理?最后的損失會由誰來承擔(dān)?

巴曙松:當(dāng)前,監(jiān)管部門正著手對地方融資平臺債務(wù)進(jìn)行分類管理,這有利于規(guī)范現(xiàn)有債務(wù),能夠起到緩解債務(wù)風(fēng)險的壓力。另外,這種加強(qiáng)監(jiān)管的舉措還有利于抑制地方政府無度舉債的行為。

首先,根據(jù)規(guī)定,只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的地方融資平臺,將不得再從事融資業(yè)務(wù),地方政府融資主體將受到限制。

其次,規(guī)定不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入地方融資平臺,地方融資平臺資產(chǎn)規(guī)模將受到較大的限制,融資能力將下降。

第三,不允許地方財政擔(dān)保融資,將降低地方融資平臺融資能力?？傮w來看,這些規(guī)范性要求的出臺,既有利于規(guī)范地方政府現(xiàn)有債務(wù),又有利于控制未來債務(wù)的無度擴(kuò)張,能夠較好地控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。在這個過程中,需要合理把握調(diào)控力度,防止短期內(nèi)沖擊力度過大而沒有提供相應(yīng)的資金化解渠道,可能導(dǎo)致部分地方在建工程后續(xù)投資的“斷鏈”,出現(xiàn)“半拉子”工程。

雖然近兩年地方債務(wù)增長迅猛,導(dǎo)致目前中國有少量市、縣本級債務(wù)率偏高。但從全國水平來看,2009年末,地方政府債務(wù)率約為130%,仍處于較合理水平,地方政府債務(wù)整體風(fēng)險不大,全面爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能性很小。

從全國債務(wù)情況來看,截至2009年末,中國政府總負(fù)債為15.7萬億元,約占2009年GDP的48%,日本2010年2月該比例達(dá)到229%,2009年末歐元區(qū)十六國平均水平也達(dá)到78.7%。由此可知,與國際比較,中國政府債務(wù)風(fēng)險較小。

但也有不少金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心,一旦個別地區(qū)出現(xiàn)地方債危機(jī),以中國現(xiàn)有財政制度,會如何處理?從統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較分析,雖然中國少數(shù)地方政府在經(jīng)過快速的債務(wù)擴(kuò)張之后可能財政較為困難,但中央政府的財政狀況良好,2009年全年中央財政收入達(dá)到3.59萬億元,是全國地方本級財政收入的1.1倍。如果少數(shù)地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機(jī),中央政府應(yīng)當(dāng)有能力通過財政撥款或轉(zhuǎn)移支付等方式對這些地區(qū)進(jìn)行支援。

易憲容:地方政府融資平臺的潛在風(fēng)險早就引起了中央政府密切關(guān)注,并接連不斷地出臺文件進(jìn)行治理。按國務(wù)院《通知》要求,為了有效防范財政金融風(fēng)險,地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理規(guī)范,進(jìn)一步加強(qiáng)對政府融資平臺公司的信貸管理,堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。也就是說,從2010年開始,中央政府要整頓地方政府的融資平臺,以便降低國內(nèi)金融體系的潛在風(fēng)險。

但是,對于地方政府融資平臺的治理,僅僅是清理規(guī)范,其治理的作用十分有限。其原因是多方面的:一、銀行無限擴(kuò)張的信貸政策;二、現(xiàn)行地方政府的財政政策;三、不受約束的地方政府投資沖動;四、地方政府的GDP考核機(jī)制;五、地方政府融資渠道不順暢、不規(guī)范、不透明;六、商業(yè)銀行的市場化改革滯后;等等。這些都是治理地方政府融資平臺的重要方面。

地方財政債務(wù)危機(jī)范文第5篇

關(guān)鍵詞：發(fā)展中國家；地方政府；債務(wù)管理；“金磚四國”

中圖分類號：F014.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0007-03

一、俄羅斯地方政府債務(wù)管理

俄羅斯聯(lián)邦實行（中央政府、聯(lián)邦主體或地方政府、大型城市和都市區(qū)）三級政府架構(gòu)。在地方政府性債務(wù)管理方面，俄羅斯有過獨特的歷史教訓(xùn)。在20世紀(jì)90年代，一些地區(qū)和地方政府通過大量借貸短期債務(wù)以便為運行赤字提供經(jīng)費。另外，如莫斯科和圣彼得堡這樣的某些城市還有國外借款。在過度投機(jī)氣候下，俄羅斯緊縮的貨幣政策、寬松的財政政策、固定匯率體制和過多的財政貸款相結(jié)合，導(dǎo)致了1998年8月的宏觀經(jīng)濟(jì)失控及金融危機(jī)。危機(jī)直接導(dǎo)致了盧布的嚴(yán)重貶值和銀行業(yè)的危機(jī)，國民生產(chǎn)總值隨后下降了4.9%，通脹率則高達(dá)84%。89個地方政府當(dāng)中至少有57個拖欠了債務(wù)。債務(wù)拖欠的觸發(fā)因素包括：流動資產(chǎn)不足、財政靈活性缺乏、財政分權(quán)框架的系統(tǒng)危機(jī)和弱點、危險債務(wù)、債務(wù)管理水平差和不愿償債等。為了加強(qiáng)對政府債務(wù)的管理，俄羅斯對其政府的債務(wù)管理體制進(jìn)行了一定的改革，分別于1997年制定了《俄羅斯聯(lián)邦地方政府財政基礎(chǔ)法》，1998年批準(zhǔn)了《預(yù)算法》，2000年進(jìn)一步出臺了《預(yù)算修正法》。

1.地方政府債務(wù)借款規(guī)定。俄羅斯中央對地方政府性債務(wù)的管理模式主要為市場約束型。原則上，1992年通過的法律給予各州、市、區(qū)以無限制地從國內(nèi)借款的權(quán)利，然而實際的借款規(guī)模卻很小。大多數(shù)地方政府尚不具備從金融市場上獲得信用貸款的資格，因此市場本身尚不發(fā)達(dá)。地方政府也可以通過以資源作為抵押向國外借款，但這樣的借款需要得到中央政府的批準(zhǔn)。1998年批準(zhǔn)的《預(yù)算法》進(jìn)一步將聯(lián)邦以下各級借款用途限定為資本性投資，并僅為中央政府提供了國外借款的特權(quán)，禁止聯(lián)邦以下各級政府向國外借款。地方政府舉債方式為發(fā)行債券和借款。

2.地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制。（1）規(guī)?？刂?。1997年《俄羅斯聯(lián)邦地方政府財政基礎(chǔ)法》對州以下地方政府舉債規(guī)定了以下幾項限制：只能以投資為目的（不得為經(jīng)常性支出）發(fā)行債券；為了避免聯(lián)合借款和貸款帶來的道德風(fēng)險，地方自有銀行不得為地方政府提供借款；中央政府不得為地方債券進(jìn)行擔(dān)保。并規(guī)定：地方政府借款上限為預(yù)算支出的15%。（2）或有與隱性債務(wù)管理。在很多國家，或有債務(wù)的一個普遍的來源就是地方政府為虧損的國有企業(yè)得到市場借款出具擔(dān)保。這在俄羅斯是被禁止的。俄羅斯聯(lián)邦的公共債務(wù)非常明確地要包括所有擔(dān)保。因此，每年的預(yù)算法要求對新的擔(dān)保作出最高限度，并且適當(dāng)?shù)芈男衅湎鄳?yīng)的擔(dān)保內(nèi)容。（3）透明度要求。俄羅斯地方政府致力于將財政透明度問題制度化，朝著國際標(biāo)準(zhǔn)靠近，但是，依舊存在一些問題。預(yù)算在不同實體上不能保持延續(xù)性，貫徹不連貫，并且在政府間進(jìn)行體制的變革更迭時，情況更為惡化，支出的規(guī)則和收入分配缺乏穩(wěn)定性。

3.地方政府性債務(wù)危機(jī)化解。在俄羅斯，州政府或市政府無法償還到期債務(wù)時，將進(jìn)入破產(chǎn)程序。對聯(lián)邦以下各級政府設(shè)定破產(chǎn)程序，旨在強(qiáng)迫聯(lián)邦以下各級政府承擔(dān)財政責(zé)任。

二、印度地方政府性債務(wù)管理

印度作為一個正在加速前進(jìn)中的發(fā)展中大國，是具有濃厚中央集權(quán)色彩的聯(lián)邦制國家，由中央政府、邦政府及邦以下地方政府三級政府組成，每個邦都有自己的立法議會。印度全國劃分為25個邦和8個中央直轄區(qū)，其農(nóng)村人口占全國人口的2 / 3，因而地方政府在印度具有舉足輕重的作用。

從近年情況來看，印度政府間財政關(guān)系仍存在著縱向不平衡與橫向不平衡。一方面，由于《憲法》劃分收入的影響以及多年來財政的發(fā)展，已經(jīng)形成了高度的中央集權(quán)和縱向財政不平衡。與其他聯(lián)邦制國家相比，印度的邦政府對中央補助的依賴程度最高。另一方面，印度邦政府之間存在橫向財政不平衡。一個重要特點是各邦之間在征稅能力及人均行政、經(jīng)濟(jì)和社會勞務(wù)開支方面存在著很大差異。高收入邦自有收入占經(jīng)常支出比例平均達(dá)到77%，中收入邦自有收入約占59.4%，而低收入邦平均則為45.3%。

1.地方政府債務(wù)借款規(guī)定。印度地方政府性債務(wù)管理體制以制度約束型為主，兼具行政控制型的特征，法律對邦及邦以下地方政府舉債權(quán)作了明確規(guī)定。印度《憲法》對邦政府借款有明確規(guī)定。邦以下地方政府只有得到邦政府的許可，才可以發(fā)行債券。

2.地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制。（1）規(guī)?？刂?。2005年，印度各邦政府紛紛通過了自己的《財政責(zé)任法》。根據(jù)《財政責(zé)任法》的規(guī)定，各邦政府必須滿足以下的最低標(biāo)準(zhǔn)：到2008—2009年間，消除目前的赤字；在同年要將財政赤字減少到邦國民生產(chǎn)總值的3%。（2）或有與隱性債務(wù)控制。印度地方政府或有與隱性債務(wù)包括：為一些虧損性公共企業(yè)的市場借款所做的擔(dān)保；為市政服務(wù)的非現(xiàn)金養(yǎng)老金負(fù)債；為交通事業(yè)進(jìn)行的預(yù)算外貸款，其債務(wù)屬于國家預(yù)算外，但債務(wù)服務(wù)屬于預(yù)算內(nèi)的。（3）政府性債務(wù)減免。對地方政府性債務(wù)進(jìn)行減免，一方面可作為對地方政府的激勵計劃，另一方面也可以起到控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險的作用。債務(wù)減免的方式包括，延長償還期限、減少應(yīng)支付利息、改變償還條款、降低利率以及貸款合并等等。

三、南非的地方債務(wù)管理

南非是單一制國家，由中央、9個省及284個市組成。南非政府建立了較完善的制度約束型地方政府性債務(wù)管理模式。南非憲法規(guī)定：在財政年度之外，省和市政府只能為資本性支出借款；但在一個財政年度內(nèi)，省和市政府可以進(jìn)行短期借款。2003年的《市政財政管理法》根據(jù)憲法確定的原則，進(jìn)一步規(guī)范市政財政管理，完善債務(wù)管理體制，強(qiáng)化財政人員責(zé)任，建立了較為透明有效的報告制度。主要內(nèi)容包括：

1.嚴(yán)格舉債行為。市政府不管舉借短期還是長期債務(wù)，都必須提供必要的償還保障措施，且一律以本幣作為計量單位，以避免匯率變化影響。協(xié)議必須明確借款限額，一經(jīng)生效只有市議會有權(quán)修改。市政府必須在同一財政年度內(nèi)償還該短期債務(wù)，不允許延期或再融資。

2.實行預(yù)算管理。市政府必須將債務(wù)收入作為預(yù)算收入的一部分，納入政府財政預(yù)算。包括債務(wù)收支在內(nèi)的年度政府預(yù)算收支必須平衡。市政府的多年經(jīng)營計劃必須反映實際和潛在負(fù)債。債務(wù)項目應(yīng)根據(jù)風(fēng)險程度進(jìn)行分類，按照債務(wù)風(fēng)險高低分類實行預(yù)算管理。

3.規(guī)范政府擔(dān)保。除以下三種情形外，市政府不得為任何政府機(jī)構(gòu)或自然人提供債務(wù)擔(dān)保：（1）擔(dān)保金額在市議會批準(zhǔn)的擔(dān)保預(yù)算限度內(nèi)；（2）經(jīng)市議會批準(zhǔn)，市政府可以為其獨資實體提供擔(dān)保；（3）經(jīng)國家財政部批準(zhǔn)，在有等值現(xiàn)金儲備或等值保險的前提下，市政府可以為其參股實體等提供擔(dān)保。

4.提高債務(wù)透明度。市政府必須披露對預(yù)期貸款人或投資人決策有重大影響的所有信息，并對所披露信息的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。依法必須上網(wǎng)公布的消息包括：年度預(yù)算、調(diào)整預(yù)算等所有與預(yù)算相關(guān)的資料；所有與預(yù)算相關(guān)的政策；預(yù)算年度報告；所有服務(wù)提供協(xié)議；所有長期借款合同等。

5.完善債務(wù)危機(jī)化解?！妒姓斦芾矸ā芬?guī)定，如果市政府未能在債務(wù)到期日還款，并影響到其政府信用等，則可認(rèn)定市政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，省政府必須強(qiáng)制介入市財政管理，要求市政府編制財務(wù)復(fù)蘇計劃。出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)后，市政府或其獨資實體可依法向法院申請暫?；蚪K止償還全部或部分債務(wù)。

6.嚴(yán)格懲罰措施。《市政財政管理法》對債務(wù)管理中的違法違規(guī)行為規(guī)定了嚴(yán)格的懲罰措施。如因過失造成決策失誤、債務(wù)資金無效浪費、提供錯誤或誤導(dǎo)性債務(wù)信息等，將給予行政處罰；如因故意或疏忽導(dǎo)致債務(wù)資金嚴(yán)重?fù)p失、嚴(yán)重決策失誤、腐敗等行為，認(rèn)定為犯罪的，將視情節(jié)輕重處以罰款或五年以下有期徒刑。其他公職人員因故意或疏忽違反債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定的，要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

四、巴西地方政府性債務(wù)管理

2000年5月，巴西政府頒布了《財政責(zé)任法》，立法目的在于確立公共財政規(guī)則，強(qiáng)化財政及債務(wù)管理責(zé)任。主要內(nèi)容有：

1.重建一般財政管理框架?！敦斦?zé)任法》及其配套法案，建立了三級政府在財政及債務(wù)預(yù)算、執(zhí)行和報告制度上的一般框架，制定了操作性極強(qiáng)的規(guī)范地方政府舉債的量化指標(biāo)。

2.控制債務(wù)規(guī)模。主要有需求控制和供給控制兩種方式。需求控制：一是不符合相關(guān)條件限制舉借新債；二是限制舉債時間。規(guī)定州及市政府換屆前的8個月內(nèi)不允許舉借新債；三是限制償還債務(wù)。供給控制方面主要是中央銀行限制各銀行向公共部門提供貸款。

3.提高透明度。巴西地方政府每年須向聯(lián)邦政府匯報財政賬戶收支情況，每4個月必須政府債務(wù)報告，這些報告由地方行政長官簽署公布。如果在8個月的寬限期內(nèi)地方政府未能將債務(wù)規(guī)模調(diào)整到法律規(guī)定的限額內(nèi)，該地方政府將列入財政部公布的黑名單。信息披露主要依靠與所有銀行聯(lián)網(wǎng)的國家信息系統(tǒng)。所有借貸交易情況必須在信息系統(tǒng)中登記，否則將被視為非法交易。信息系統(tǒng)公開透明，任何政府和銀行都能查看相關(guān)信息。系統(tǒng)自動運行，不能人為調(diào)整。

4.嚴(yán)格懲罰措施。如不履行《財政責(zé)任法》規(guī)定的義務(wù)，對責(zé)任人將進(jìn)行人事處分，嚴(yán)重的將給予革職、禁止在公共部門工作、處以罰金、甚至判刑等處罰。

五、中國債務(wù)管理存在的問題

1.地方政府債務(wù)增長迅速、規(guī)模巨大，風(fēng)險較高。根據(jù)財政部財科所估算，2007年末，中國地方政府債務(wù)約4萬億元，其中融資平臺債務(wù)約1萬億元；根據(jù)央行統(tǒng)計，截至2009年5月末地方政府的3 800多家投融資平臺總資產(chǎn)近9萬億元，負(fù)債升至5.26萬億元；據(jù)債券市場的統(tǒng)計，截至6月末，城投債（含中期票據(jù)和短期融資券）余額為4 882.5億元，再加上財政部的地方政府債券2 670億元，截至2010年6月末，地方政府公開的可計算的總債務(wù)已超8.42萬億元。2009年度審計報告顯示，截至2009年底，根據(jù)審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元，其中有7個省、10個市和14個縣本級債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)364.77%。

2.負(fù)債日益隱性化，造成潛在債務(wù)風(fēng)險。由于中國預(yù)算法明確規(guī)定政府不列赤字、不能負(fù)債，所以為了規(guī)避法律責(zé)任，很多地方政府在舉債過程中，都采用間接舉債的方式，這直接導(dǎo)致了大量隱性債務(wù)的產(chǎn)生。如各地政府通過組建城建投、鐵建投、國司，以土地劃撥的形式為公司融資提供擔(dān)保，向銀行借款。其融資方式本質(zhì)上仍是以政府的信用為基礎(chǔ)的，如果房地產(chǎn)市場出現(xiàn)較大的系統(tǒng)性風(fēng)險，最后的債務(wù)負(fù)擔(dān)也只能由地方財政來兜底。以地方政府擔(dān)保的融資行為會使其地方政府債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，加大了地方政府債務(wù)統(tǒng)計難度。而沒有確切的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)將會造成潛在債務(wù)風(fēng)險，對經(jīng)濟(jì)的健康運行產(chǎn)生不良的影響。世界銀行的報告曾估計，中國的或有債務(wù)占GDP的比例在50%以上，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的估計則為45%左右。

3.財政體制缺陷，地方政府與中央政府的財權(quán)與事權(quán)失衡。1994年中國實行分稅制的財政制度改革，極大地調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自，但是，卻出現(xiàn)了各級政府間財權(quán)事權(quán)劃分不清的問題，主要表現(xiàn)為“財權(quán)向上集中、事權(quán)向下分散”的趨勢。一方面地方財政收入占全國財政收入的比重呈現(xiàn)下降趨勢，另一方面地方政府的財政支出占全國財政支出的比重整體上呈現(xiàn)的趨勢。地方政府需要承擔(dān)的各項事務(wù)越來越多，所以需要資金支出越來越大，所以，這種財權(quán)和事權(quán)的失衡增加了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平。

六、對中國地方債務(wù)管理的啟示與借鑒

1.減少管理層次，降低行政成本，提高管理效能。對比中國和其余各國地方的財政體系分級，中國的財政體系層級最多，分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。政府層級越多，可能會降低政府運行的效率，增加運行成本?？梢越梃b俄羅斯、印度、巴西的三級管理體制，建立中央—省級—縣級的三級管理體系，這樣可以提高債務(wù)管理的效率。

2.改善地方債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，適當(dāng)放開地方政務(wù)債券融資，把隱性債務(wù)顯性化。中國實行分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權(quán)具有合理性和必要性。賦予地方適度舉債權(quán)，允許地方政府通過規(guī)范的法定程序，在有透明度和受監(jiān)督的條件下以適當(dāng)規(guī)模舉債，籌集必要的建設(shè)資金，有利于地方政府在分級預(yù)算運行中應(yīng)對短期內(nèi)市政建設(shè)等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分?jǐn)偟捷^長時段中，并借力于社會資金和市場機(jī)制發(fā)揮提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能，有效彌補地方政府收入的不足。同時，也有利于把一些隱性債務(wù)顯性化，有利于債務(wù)管理的硬性約束，強(qiáng)化地方債務(wù)管理。

3.完善財稅、金融相關(guān)法律，規(guī)范地方債務(wù)管理。各國地方政府性債務(wù)管理的實踐表明，對各級政府的事權(quán)、財權(quán)劃分都必須由憲法和法律做出了明確的規(guī)定，明確各級政府的責(zé)任，避免不必要的推諉和爭取資金的不正當(dāng)手段。另外，在融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還等方面也都有明確的法律規(guī)定。在中國完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理成當(dāng)務(wù)之急。

4.中央政府加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)監(jiān)管，建立地方財政風(fēng)險預(yù)警和控制體系。中國與巴西同屬發(fā)展中大國，目前地方政府性債務(wù)規(guī)模龐大，管理不善，迫切需要中央政府加強(qiáng)管理，在完善地方債務(wù)統(tǒng)計核算體系的基礎(chǔ)上，盡快建立地方財政風(fēng)險預(yù)警和控制體系，有效識別、預(yù)警和防范地方財政風(fēng)險和地方債務(wù)危機(jī)。

5.切實推動相關(guān)財政改革，綜合治理地方債務(wù)問題?！敖鸫u四國”等國治理債務(wù)的實踐表明，債務(wù)管理的措施是綜合性的，不僅動用了包括法律、行政、司法在內(nèi)的幾乎所有強(qiáng)有力的控制手段，而且重構(gòu)了財政框架，采取相應(yīng)的財政配套改革措施，進(jìn)一步完善政府間財政關(guān)系、限制支出結(jié)構(gòu)中的人員經(jīng)費比例等。目前，中國地方政府性債務(wù)規(guī)模膨脹的原因很多，解決地方政府性債務(wù)問題，應(yīng)從建立合理的地方舉債融資渠道、完善省以下財政管理體制、保障基層政府基本財力需求、推動基本公共服務(wù)均等化、縮小地區(qū)間橫縱向財力差距、增強(qiáng)地方財政可持續(xù)性等多方面入手，推動財政改革深化，實行地方債務(wù)綜合治理。

6.提高地方財政及債務(wù)信息的透明度，發(fā)揮社會公眾和市場機(jī)制的監(jiān)督引導(dǎo)作用。目前，中國地方政府性債務(wù)管理還缺乏統(tǒng)一的會計核算辦法和信息管理系統(tǒng)，地方政府性債務(wù)情況難以實時掌握，信息不對稱，不利于國家的宏觀管理。應(yīng)在借鑒國外的成功經(jīng)驗，在對地方政府性債務(wù)進(jìn)行必要的會計核算和統(tǒng)計基礎(chǔ)上，逐步建立全國統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，建立健全債務(wù)信息報告制度，提高債務(wù)管理的透明度。逐步健全債券市場機(jī)制，培育防范風(fēng)險的長效機(jī)制。

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