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行政監(jiān)督的意義范文第1篇

[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價(jià)值的支撐，而道德始終是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

[論文關(guān)鍵詞]公共行政價(jià)值中立效率現(xiàn)代性正義

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價(jià)值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對(duì)官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時(shí)代的政治理想，中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價(jià)值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時(shí)行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善，所追求的價(jià)值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對(duì)這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時(shí)，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險(xiǎn)中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變?！?/p>

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r(jià)值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價(jià)值中立”原則便是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體問題的“價(jià)值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價(jià)值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價(jià)值中立的必然結(jié)果，而要實(shí)現(xiàn)效率，惟有尋求事實(shí)與價(jià)值兩分的價(jià)值中立。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時(shí)候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動(dòng)及新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對(duì)這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價(jià)值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀，并非沒有價(jià)值立場，而是為了確保自身的價(jià)值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價(jià)值之外的獨(dú)立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價(jià)值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會(huì)變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價(jià)值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價(jià)值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價(jià)值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價(jià)值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個(gè)難題。因此，針對(duì)這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價(jià)?！盻5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會(huì)組織化生活方式的內(nèi)在價(jià)值特征和精神特性。

誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對(duì)政府行政的參與和實(shí)踐，也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個(gè)具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會(huì)在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對(duì)約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中，個(gè)人的理性判斷和價(jià)值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個(gè)關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個(gè)體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個(gè)體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時(shí)，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識(shí)和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動(dòng)。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會(huì)陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價(jià)值中立為出發(fā)點(diǎn)，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)

若缺少道德的價(jià)值向度，或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價(jià)值中立”或“價(jià)值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動(dòng)，那么公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價(jià)值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。轉(zhuǎn)羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價(jià)值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價(jià)值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對(duì)它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對(duì)政治秩序有效維持這一合理性評(píng)價(jià)和道德性評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動(dòng)因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價(jià)值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評(píng)價(jià)政治及行政，因此對(duì)公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對(duì)正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí)：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會(huì)降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩?duì)于一個(gè)社會(huì)來說，最大的潛在的動(dòng)蕩因素是來自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對(duì)社會(huì)成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會(huì)各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會(huì)潛在的動(dòng)蕩因素?！鄙鐣?huì)成員之間價(jià)值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí)，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會(huì)訴求、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動(dòng)，而且能夠在它的管理對(duì)象那里，即在整個(gè)社會(huì)中激發(fā)出存在于社會(huì)成員之中的整合社會(huì)秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能?！币虼?，正義的導(dǎo)向消弭了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力，極大地激勵(lì)他們的主動(dòng)J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會(huì)秩序的同時(shí)，政府從日常社會(huì)事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對(duì)新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定?！眑l。。這實(shí)際上是一個(gè)大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)秩序。同時(shí)，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會(huì)各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，才能為全體社會(huì)成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計(jì)和安排的正當(dāng)性程度，深入研究制度的實(shí)際運(yùn)作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計(jì)和安排的社會(huì)客觀條件和環(huán)境，包括社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和環(huán)境，比如，社會(huì)的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會(huì)公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計(jì)和安排與社會(huì)政治生活實(shí)踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運(yùn)行機(jī)制和行為模式的根本性變革。

行政監(jiān)督的意義范文第2篇

關(guān)鍵詞： 行政職權(quán)；第三部門；公務(wù)法人；行政主體；行政程序；

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英國學(xué)者帕金曾經(jīng)說過：“大學(xué)對(duì)一切都進(jìn)行研究，就是不研究它們自己?！盵i]此話雖然有些偏頗，但高校體制改革的現(xiàn)實(shí)卻逼迫我們必須對(duì)新形勢下高校的角色和地位進(jìn)行審視和研究。

1999年9月24日，北京大學(xué)無線電電子學(xué)系學(xué)生劉燕文向北京海淀區(qū)法院提起行政訴訟，將北京大學(xué)推上了被告席。劉燕文稱，1996年初，劉燕文的博士論文通過答辯和系學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查后，報(bào)請(qǐng)學(xué)校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查。北大第四屆學(xué)位評(píng)定委員會(huì)共有委員21人，1996年1月24日對(duì)劉燕文博士論文表決時(shí)實(shí)到會(huì)人數(shù)16人，表決結(jié)果是7票反對(duì)，6票贊成，3票棄權(quán)。根據(jù)審查結(jié)果，北京大學(xué)學(xué)位委員會(huì)做出不批準(zhǔn)授予劉燕文博士學(xué)位，只授予博士結(jié)業(yè)證書的決定。3年多來，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區(qū)法院經(jīng)審查，做出一審判決，北大敗訴。法院認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國學(xué)位條例》的規(guī)定，北大不授予學(xué)位的決定違反了授予博士學(xué)位的決定須經(jīng)學(xué)位委員會(huì)成員半數(shù)通過的程序。同時(shí)，北大學(xué)位委員會(huì)在做出不予授予學(xué)位前，沒有告知?jiǎng)⒀辔模⒙犎∷年愂龊娃q解；做出決定后也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。法院據(jù)以上程序瑕疵撤銷北大不授予學(xué)位的決定。[ii]

北大被自己的學(xué)生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國家確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略以后，社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入進(jìn)行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進(jìn)入了關(guān)鍵的攻堅(jiān)階段。社會(huì)各界包括法學(xué)界都對(duì)此寄予了高度關(guān)注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會(huì)化、擴(kuò)招及學(xué)費(fèi)的提高等熱點(diǎn)問題上。相形之下，對(duì)高校的角色定位、職能性質(zhì)、法律責(zé)任的承擔(dān)等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發(fā)生的根本原因。這種狀況從近期講已經(jīng)損害了高等教育各方的權(quán)利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠(yuǎn)期講，則有可能影響我國高等教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

我國高校體制改革存在問題主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

一、 高校性質(zhì)云遮霧罩

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用彌漫于社會(huì)生活的各個(gè)方面。學(xué)界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會(huì)組織都圍繞政府權(quán)力展開活動(dòng)。與此相應(yīng)，劃分社會(huì)組織的方法也比較簡單。其中，政府機(jī)關(guān)是指行使國家權(quán)力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業(yè)單位是以營利為直接目的，以生產(chǎn)經(jīng)營為主要活動(dòng)方式的社會(huì)組織形式?；鶎幼灾谓M織是以自治管理為基礎(chǔ)的社會(huì)單位。這樣的劃分簡單明了，與當(dāng)時(shí)相對(duì)單一的社會(huì)關(guān)系十分適應(yīng)。

進(jìn)入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機(jī)關(guān)不再大包大攬、無所不管、無處不在?！罢蟛环帧?、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業(yè)單位的自主性、獨(dú)立性日漸增強(qiáng)。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費(fèi)的午餐，制度變革總是要付出代價(jià)的。高校體制改革的代價(jià)便集中體現(xiàn)于高校舊身份與新角色的沖突與不協(xié)調(diào)。在法律上，這種沖突極端表現(xiàn)為與高校發(fā)生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權(quán)益時(shí)是以行政主體的身份行使的行政職權(quán)；還是以民事主體的身份行使的民事權(quán)利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關(guān)系的調(diào)整呢？還是作為民事主體，受民事法律關(guān)系調(diào)整？

無庸置疑，事業(yè)單位的法律性質(zhì)和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項(xiàng)刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢下高校應(yīng)當(dāng)具備的法律地位。

（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會(huì)保存、傳播文化科學(xué)知識(shí)，培養(yǎng)高級(jí)人才。而這種職能的實(shí)現(xiàn)往往意味著在經(jīng)濟(jì)上的巨大投入與極微小的回報(bào)（甚至完全沒有回報(bào)）。很明顯，這種職能是以追求個(gè)人利益最大化為出發(fā)點(diǎn)的市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到這些職能不能完全交予政府來執(zhí)行。這是因?yàn)?，高等教育職能的?shí)現(xiàn)需要?jiǎng)佑么罅可鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)資源。如果完全由政府提供這種職能服務(wù)，必將導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強(qiáng)制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務(wù)將嚴(yán)重影響這類事業(yè)的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質(zhì)的獨(dú)特性。

為了全面反映高校這類組織的特征，社會(huì)科學(xué)界發(fā)展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質(zhì)的理論。這就是“第三部門”（the third sector）理論。[iii] “第三部門”是由美國學(xué)者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間的一個(gè)概念。今天，這一概念已被國際學(xué)術(shù)界普遍接受。由于政權(quán)性質(zhì)、法律制度、分權(quán)程度、發(fā)展程度、社會(huì)異質(zhì)性程度、宗教傳統(tǒng)等方面的差異，各國第三部門的內(nèi)涵和外延千差萬別。有些國家強(qiáng)調(diào)第三部門的免稅特征，有些則強(qiáng)調(diào)非營利、慈善的特征。但各國學(xué)者都用該理論打破了社會(huì)組織的傳統(tǒng)劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。第三部門在某些領(lǐng)域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現(xiàn)為非營利性、自主性、專業(yè)性、低成本。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對(duì)于政府的獨(dú)立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨(dú)立地籌措自己的獎(jiǎng)金，獨(dú)立地確定自己的方向，獨(dú)立地實(shí)施自己的計(jì)劃，獨(dú)立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個(gè)非營利組織，它們卻是十分專業(yè)化的。它們?cè)诔闪⒅跄繕?biāo)是定得十分明確的，如醫(yī)院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學(xué)校是提供受教育機(jī)會(huì)的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因?yàn)榈谌块T運(yùn)作可以依靠志愿人員為其提供免費(fèi)服務(wù)，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內(nèi)也沒有科層式的行政體系。

為了凸現(xiàn)第三部門的這些特質(zhì)，西方國家在法律上對(duì)第三部門的地位大都作了特殊規(guī)定，如“非營利組織”（non-profit sector）、“慈善組織”（charitable sector）、“志愿者組織”（voluntary sector）、“免稅組織”（tax-exempt sector）、“非政府組織”（non-governmental sector）等。其中作為大陸法系國家的法國的經(jīng)驗(yàn)就很值得我們借鑒。在法國，承擔(dān)公共服務(wù)事業(yè)管理，為全社會(huì)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)除了國家機(jī)關(guān)、地方領(lǐng)土單位以外，還有公務(wù)法人。[iv]公務(wù)法人具備幾個(gè)方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個(gè)法律主體。有自己全部、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，實(shí)行獨(dú)立核算。第二，它是一個(gè)公法人。它從事國家規(guī)定的某項(xiàng)公共利益活動(dòng)，并接受國家的監(jiān)督和控制。它也因此享有某些特權(quán)，如公用征收權(quán)、其財(cái)產(chǎn)不能被扣押、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等。第三，它具有相對(duì)的獨(dú)立性，享有一定的自主權(quán)。[v]

顯然，高校就是第三部門和公務(wù)法人的典型代表。它不以營利為主要的運(yùn)營目的，而且提供一定的公共服務(wù)，從事的是政府和企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時(shí)它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機(jī)關(guān)的職權(quán)廣泛、性質(zhì)明確，但卻已足夠構(gòu)成其獨(dú)特的法律地位。

（二） 從差異來看。在我國高校系統(tǒng)內(nèi)部，眾多的高校雖有不同于政府與企業(yè)的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔(dān)為國家培養(yǎng)人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務(wù)等方式，運(yùn)用市場的規(guī)律來獲得生存的機(jī)會(huì)。這樣的差異會(huì)直接導(dǎo)致高校的組織形式、法律地位、法律性質(zhì)的分化。對(duì)于不同類的高校，法學(xué)理論和立法實(shí)踐對(duì)其應(yīng)進(jìn)行有差別的調(diào)整。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，許多國家都對(duì)高校做了性質(zhì)區(qū)分，并據(jù)此對(duì)不同高校給予不同待遇。如英美等國對(duì)公益大學(xué)與營利大學(xué)財(cái)政支持的力度差異便是一個(gè)例證。實(shí)踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者不揣淺陋認(rèn)為當(dāng)前可對(duì)我國高校的法律地位作以下規(guī)定：

首先，應(yīng)明確高校公務(wù)法人的地位。我國的大部分高校都是以公共利益為運(yùn)行宗旨，擁有一定行政職權(quán)（如授予學(xué)位、頒發(fā)學(xué)歷證明、內(nèi)部處罰權(quán)等）的組織。它的許多決定是強(qiáng)制性的，有確定力和執(zhí)行力的。如高校有權(quán)決定是否頒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證；有權(quán)在招生時(shí)決定錄取這名學(xué)生而不錄取那名學(xué)生；有權(quán)要求入學(xué)轉(zhuǎn)系或畢業(yè)分配必須交納一定的費(fèi)用。為了保證高校的功能和職權(quán)得到很好的實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行，我們應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，盡快確立高校的公法地位。（當(dāng)然，是否稱為公務(wù)法人還有待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對(duì)這類高校進(jìn)行行政授權(quán)時(shí)才有法律的依據(jù)；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權(quán)；同時(shí)也利于受到高校行政職權(quán)侵害的人尋求法律救濟(jì)。

其次，應(yīng)根據(jù)高校追求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國依據(jù)舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高?！，F(xiàn)在看來，這樣的劃分造成了三類高校發(fā)展的不均衡和有限的高教資源浪費(fèi)。國家高校的招生數(shù)量逐年在擴(kuò)大，而地方高校和民辦高校的招生額相對(duì)卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴(kuò)招而出現(xiàn)短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設(shè)立了許多極具特色的專業(yè)和學(xué)科，卻由于沒有國家財(cái)政撥款的扶持而面臨不能將其獨(dú)特之處延續(xù)下去的窘境。

因此，我們應(yīng)放棄以往依舉辦者來劃分高校性質(zhì)的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內(nèi)合理的配置教育資源。當(dāng)前，衛(wèi)生行政部門已經(jīng)對(duì)醫(yī)院進(jìn)行了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對(duì)不同性質(zhì)醫(yī)院的財(cái)政扶持的力度和監(jiān)管的方式。營利性的醫(yī)院由于以營利為主要目的，政府對(duì)它的財(cái)政扶持將減少。從法律性質(zhì)而言，營利醫(yī)院多以平等的民事主體身份進(jìn)行服務(wù)和盈利活動(dòng)，其行為受民法調(diào)整。而非營利性醫(yī)院則以為大眾提供優(yōu)質(zhì)、低廉的醫(yī)療服務(wù)為目的，并承擔(dān)所在社區(qū)的基本醫(yī)療和免疫服務(wù)。今后，政府會(huì)集中力量對(duì)非營利醫(yī)院進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼以保證其服務(wù)質(zhì)量。非營利醫(yī)院的行政性特征十分明顯。它們?cè)谏鐣?huì)醫(yī)療保障、強(qiáng)制免疫、公費(fèi)醫(yī)療等方面作為行政主體出現(xiàn)，其行政職權(quán)由主管行政機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)授予并進(jìn)行監(jiān)督，它們的行政行為受行政法律規(guī)范的調(diào)整。

由于高校和醫(yī)院在現(xiàn)階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求自主調(diào)整學(xué)科設(shè)置，以期能從市場中獲得更多的回報(bào)。由于能通過盈利和社會(huì)效益促進(jìn)自身的發(fā)展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當(dāng)前高校投資渠道單一、經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的窘境。國家將在加強(qiáng)監(jiān)控力度的同時(shí)減少對(duì)營利高校的扶持力度。非營利性高校（不管其以往是國家高校、地方院校）將是國家財(cái)政的主要扶持對(duì)象。對(duì)一些民辦高校，若其開辦的學(xué)科是國家高校中所缺乏的，或?qū)野l(fā)展有利的，國家也可對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助，而不應(yīng)過多考慮其民辦性質(zhì)。劃分營利性與非營利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財(cái)政資源以外，還能對(duì)高校的師資和受教育者流向進(jìn)行合理引導(dǎo)，加強(qiáng)高校之間教師和學(xué)生自由流動(dòng)，充分利用各方資源優(yōu)勢。更重要的是國家在進(jìn)行教育行政職權(quán)委托和授權(quán)時(shí)，應(yīng)將權(quán)力更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。

通過以上對(duì)高校性質(zhì)的界定，今后高校的各類活動(dòng)都能被原則性的分類并找到相應(yīng)的法律規(guī)范予以調(diào)整。政府與各類高校之間的關(guān)系也將會(huì)更加明晰。然而，高校性質(zhì)的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關(guān)問題。對(duì)一些更具體的矛盾還需要做進(jìn)一步的分析。

二、 高校行政職權(quán)“無法可制”

從劉燕文案，我們看到高校在進(jìn)行管理時(shí)作出的決定對(duì)學(xué)生影響是巨大的。不頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證，或被開除學(xué)籍、勒令退學(xué)，對(duì)學(xué)生的名譽(yù)及將來的就業(yè)和發(fā)展將產(chǎn)生極大的影響。高校的這些行為，對(duì)與它處于不平等地位的學(xué)生而言，是具有確定力、約束力和執(zhí)行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權(quán)實(shí)際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現(xiàn)是：

從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實(shí)行的是“兩級(jí)管理，以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級(jí)教育管理部門都針對(duì)高校管理工作進(jìn)行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，高校教育的法律法規(guī)相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個(gè)重要原因。加之高校往往對(duì)自身法律地位認(rèn)識(shí)不足，在訂立有關(guān)校級(jí)規(guī)章制度時(shí)，經(jīng)常存在“違法制規(guī)”的現(xiàn)象。其直接結(jié)果便是實(shí)踐中存在著大量違反法律的校規(guī)校紀(jì)。嚴(yán)格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態(tài)已相去不遠(yuǎn)。

從微觀層面看，在高教管理活動(dòng)中，高校擁有諸如內(nèi)部處分權(quán)，收費(fèi)權(quán)，招生權(quán)等行政職權(quán)。在行政法中，對(duì)一些可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成嚴(yán)重影響的行政權(quán)的行使，往往課以嚴(yán)格的程序要求。如工商機(jī)關(guān)在對(duì)違法經(jīng)營企業(yè)做出處罰決定之前，必須對(duì)該企業(yè)違法經(jīng)營的狀況進(jìn)行調(diào)查。此后，工商機(jī)關(guān)還應(yīng)通知企業(yè)將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機(jī)會(huì)。最后，處罰決定書還應(yīng)直接送達(dá)被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權(quán)力一方謹(jǐn)慎地做出行政行為，另一方面也為相對(duì)人在受到侵害前主動(dòng)抵制權(quán)力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權(quán)卻長期疏于程序制約。北京大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)在對(duì)劉燕文的博士論文進(jìn)行審查時(shí)，采用了實(shí)質(zhì)審查，即對(duì)劉燕文論文的內(nèi)容進(jìn)行了審查。但根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定，學(xué)位評(píng)定委員會(huì)只能對(duì)已通過答辯的論文進(jìn)行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學(xué)位的決定后，既沒有告知?jiǎng)⒀辔?，也沒有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。實(shí)際上這是對(duì)劉燕文辯解權(quán)和知情權(quán)的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學(xué)位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學(xué)位委員會(huì)所依據(jù)的《中華人民共和國學(xué)位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評(píng)定學(xué)位論文時(shí)，是否允許投棄權(quán)票，棄權(quán)票是作為反對(duì)票還是同意票看待等問題。這種程序規(guī)定的缺失從某種程度上默認(rèn)和縱容了高等教育管理活動(dòng)中權(quán)力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。

針對(duì)這些問題，我們認(rèn)為迫切需要從以下幾個(gè)方面對(duì)高校在行使職權(quán)時(shí)無法可制的狀況加以改變。

第一，高校擁有的行政職權(quán)應(yīng)有明確的授權(quán)。中央與地方應(yīng)建立良性協(xié)調(diào)機(jī)制，使各級(jí)、各種行政法規(guī)作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對(duì)各高校自己制定的校規(guī)校紀(jì)進(jìn)行定期必要的監(jiān)管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎(chǔ)。

第二，嚴(yán)格規(guī)范高校行使行政職權(quán)時(shí)的程序，尤其是對(duì)一些嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的行為應(yīng)制定相應(yīng)程序規(guī)范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機(jī)會(huì)，并送達(dá)正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學(xué)、不頒發(fā)畢業(yè)證、不授予學(xué)位這類嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的行為應(yīng)建立聽證制度。只有這樣，才不會(huì)使教育行政管理成為行政程序的一片盲區(qū)。

教育行政職權(quán)的獲取和行使做到有法可依只是實(shí)現(xiàn)行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對(duì)人在受到高校違法行政侵害時(shí)能得到法律切實(shí)有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟(jì)制度。

三、 高校侵權(quán)“無門救濟(jì)”

行政監(jiān)督的意義范文第3篇

一、指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)

深入推進(jìn)行政審批制度改革的指導(dǎo)思想是：以黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以提高行政效率為重點(diǎn)，繼續(xù)精簡行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為，加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，著力推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新，促進(jìn)法治政府建設(shè)，推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展?？傮w目標(biāo)是：全省行政審批事項(xiàng)進(jìn)一步減少，行政審批期限進(jìn)一步壓縮，行政審批效率進(jìn)一步提高，行政審批行為實(shí)現(xiàn)公開透明、規(guī)范運(yùn)作，行政審批相關(guān)制度和制約監(jiān)督機(jī)制較為健全，利用行政審批權(quán)謀取私利、亂收費(fèi)等現(xiàn)象得到有效遏制，人民群眾的滿意度有新的提高。

二、主要任務(wù)

(一)繼續(xù)取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)。按照合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督的原則和該取消的必須取消、該調(diào)整的必須調(diào)整的要求，結(jié)合新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)目前全省各地和省政府各部門行使的各類行政審批事項(xiàng)進(jìn)行再清理，逐項(xiàng)進(jìn)行復(fù)查復(fù)審和評(píng)估論證。凡是不符合《行政許可法》由部門或地方設(shè)立的行政審批項(xiàng)目，一律取消；凡是國務(wù)院已經(jīng)明令取消的，要停止審批并公布取消；作出改變管理方式等其他調(diào)整的，要及時(shí)調(diào)整到位。

(二)編制并公布全省各級(jí)保留的行政審批事項(xiàng)目錄。在取消、調(diào)整的基礎(chǔ)上，各級(jí)要盡快組織編制保留的行政許可和非行政許可審批事項(xiàng)目錄，主要包括事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其依據(jù)等，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布。并依據(jù)保留的行政許可事項(xiàng)目錄，編制企業(yè)登記前置行政許可目錄。

(三)全面規(guī)范行政審批行為。對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)，各級(jí)、各部門要按照申請(qǐng)、受理、審查、決定、聽證、發(fā)證、變更、延續(xù)以及特別規(guī)定程序?qū)嵭辛鞒淘僭?，明確實(shí)施條件、審批程序和時(shí)限要求，完善各環(huán)節(jié)工作流程和管理規(guī)范。各級(jí)、各部門對(duì)取消審批后仍需加強(qiáng)監(jiān)管的事項(xiàng)，根據(jù)事項(xiàng)的性質(zhì)、內(nèi)容和要求，要建立健全后續(xù)監(jiān)管制度，加強(qiáng)事中檢查和事后稽查，把該管的事管住、管好，防止行政審批事項(xiàng)取消后出現(xiàn)監(jiān)管職能“缺位”或“不到位”現(xiàn)象。

(四)大幅提高行政審批效率。按照高效、便民的要求，減少環(huán)節(jié)，簡化手續(xù)，盡最大努力縮短審批時(shí)間。不得擅自變相設(shè)置審批，增加辦事環(huán)節(jié)；對(duì)聯(lián)合審批事項(xiàng)，主辦部門和協(xié)辦部門應(yīng)相互配合，共同制定管理辦法，著力解決審批職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭審批等問題，確保審批工作有序、快捷進(jìn)行。為進(jìn)一步提高審批效率，每個(gè)保留的行政審批事項(xiàng)不得超過兩級(jí)審查；每個(gè)保留行政審批事項(xiàng)在法定期限的基礎(chǔ)上，按照審批時(shí)間最短、效率最高的要求，承諾辦理期限。

(五)大力推進(jìn)網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)。積極推進(jìn)網(wǎng)上審批，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)的受理、審查、決定和告知等環(huán)節(jié)的網(wǎng)上辦理，從現(xiàn)在起用2年左右的時(shí)間，建成涵蓋全省各級(jí)政府及其部門所有行政審批事項(xiàng)一體化的網(wǎng)上辦理系統(tǒng)。同時(shí)，建立具有實(shí)時(shí)監(jiān)察、預(yù)警糾錯(cuò)、績效評(píng)估、信息服務(wù)等功能于一體的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。

(六)建立健全行政審批相關(guān)制度。建立健全新增行政審批事項(xiàng)嚴(yán)格審核論證機(jī)制，有關(guān)部門對(duì)擬新設(shè)的行政審批事項(xiàng)要充分聽取意見。研究建立專家咨詢和民意征集機(jī)制，對(duì)涉及重大公共利益或人民群眾切身利益密切相關(guān)的審批事項(xiàng)，要進(jìn)行聽證。建立和完善行政許可決定公示制度、行政許可聽證制度以及行政許可的統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理制度。嚴(yán)格規(guī)范行政審批收費(fèi)行為，對(duì)向相對(duì)人收取費(fèi)用的行政審批事項(xiàng)，要將收費(fèi)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序予以公開。加強(qiáng)對(duì)與行政審批關(guān)聯(lián)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范其行政行為，除法律、法規(guī)有特別規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不得指定或變相指定中介機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人提供服務(wù)，不得將中介機(jī)構(gòu)出具的書面文件作為審批前置條件。

三、具體工作要求

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)、各部門要對(duì)本實(shí)施意見提出的主要任務(wù)進(jìn)行認(rèn)真研究，制定工作方案，明確工作要求，采取有效措施，務(wù)求取得實(shí)效。為加強(qiáng)對(duì)全省行政審批制度改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，省政府建立省行政審批制度改革工作聯(lián)席會(huì)議制度，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全省行政審批制度改革工作，研究省政府各部門需要取消和保留的行政審批項(xiàng)目建議，督促省政府各部門做好行政審批項(xiàng)目的清理和銜接處理工作等。各級(jí)、各部門也要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，保障各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處。

(二)明確工作進(jìn)度。2009年年底前，省政府有關(guān)部門完成新一輪行政審批項(xiàng)目的清理工作。具體要求是：省政府各有關(guān)部門現(xiàn)有保留的行政許可事項(xiàng)要進(jìn)一步精簡，依法委托、下放給下級(jí)部門實(shí)施的，一律委托、下放給下級(jí)部門實(shí)施；進(jìn)一步修訂調(diào)減投資核準(zhǔn)目錄，提高省級(jí)核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模(限額)標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資項(xiàng)目核準(zhǔn)范圍，下放投資核準(zhǔn)權(quán)限；行政審批時(shí)間在各自現(xiàn)有承諾時(shí)限的基礎(chǔ)上至少縮減30%。各部門按上述要求清理后，編制成目錄，于2010年3月底前報(bào)省監(jiān)察廳。2010年上半年，省和17個(gè)設(shè)區(qū)市建成開通行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)省、市聯(lián)網(wǎng)。市、縣政府也應(yīng)按上述工作進(jìn)度和具體要求抓好落實(shí)。

行政監(jiān)督的意義范文第4篇

關(guān)鍵詞　行政公益訴訟；原告資格；受案范圍

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人們法律意識(shí)的不斷提高，公民個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機(jī)關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對(duì)于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察

行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對(duì)公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn)：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國家利益、社會(huì)秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。

行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。關(guān)于行政行為對(duì)公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會(huì)團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。

在法國的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。法國最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。

二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析

(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有：(1)國有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國有資產(chǎn)屬全體人民，國家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對(duì)此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利。火車票隨意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對(duì)這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。

上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對(duì)性地保護(hù)社會(huì)公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。

(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對(duì)爭訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公民的社會(huì)公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會(huì)公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。

公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約?！皻v史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓?quán)的行使可能并未對(duì)相對(duì)人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會(huì)公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢，造成行政運(yùn)作效率低下，社會(huì)資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對(duì)行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行

政公益訴訟制度。

(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”由此可知，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè)：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對(duì)依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。

三、建立我國行政公益訴訟制度的設(shè)想

(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人代表國家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利。可將我國的公益訴訟分為三類：一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國家名義對(duì)侵害國家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會(huì)組織)，有權(quán)以自己的名義對(duì)侵害國家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對(duì)侵害國家利益、社會(huì)公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。

(二)限制公益訴訟的受案范圍?？紤]到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對(duì)其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?

準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事：國家的法律沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定；不同的社會(huì)發(fā)展階段、不同階層的人對(duì)其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個(gè)基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對(duì)象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。

由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會(huì)公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。

(三)合理分擔(dān)舉證責(zé)任。我國行政訴訟中舉證責(zé)任倒置的原因在于相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)相比其舉證能力較弱。與之同理，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)提訟主體實(shí)力的不同來合理分配舉證責(zé)任。由于檢察機(jī)關(guān)具有公訴職能，享有偵查權(quán)，收集證據(jù)處于有利地位，由檢察機(jī)關(guān)提出的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)由公訴人負(fù)責(zé)。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應(yīng)采用舉證責(zé)任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據(jù)，或收集證據(jù)有困難，人民法院應(yīng)依法調(diào)查收集證據(jù)，也可根據(jù)需求讓被告負(fù)部分舉證責(zé)任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護(hù)自身的利益，而是代表國家、社會(huì)、公眾為維護(hù)公益進(jìn)行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權(quán)利。筆者認(rèn)為，公益訴訟案件一般不允許撤訴，除非原告認(rèn)為已提起的訴訟證據(jù)不足，法院經(jīng)查明屬實(shí)，或者被告已主動(dòng)補(bǔ)救其侵犯公益的違法行為。

行政監(jiān)督的意義范文第5篇

制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生，被認(rèn)為是由于正統(tǒng)的新古典經(jīng)濟(jì)理論的理論假定與它的形式論證的范圍和方式是不可接受的，因此，要了解制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式，必然不能不了解作為主流派的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論核心，通常由一系列與理性、知識(shí)、邊際、均衡和人類當(dāng)事者有關(guān)的思想組成，主要包括：

1、所有經(jīng)濟(jì)當(dāng)事者的理性的、最大化行為。這是因?yàn)檫@些當(dāng)事者被假定為根據(jù)外部給定的偏好最優(yōu)化。

2、沒有嚴(yán)重的信息問題[1]。包括與未來有關(guān)的根本不確定性、對(duì)復(fù)雜世界的結(jié)構(gòu)和參數(shù)的廣泛無知、以及個(gè)人對(duì)普遍現(xiàn)象認(rèn)識(shí)的分歧。

3、理論的焦點(diǎn)為趨向或達(dá)到了的靜止均衡狀態(tài)，而不是整個(gè)歷史時(shí)期中的連續(xù)的轉(zhuǎn)變過程。

但是，關(guān)于個(gè)人選擇和理性最大化這些核心的新古典結(jié)構(gòu)，以及信息問題易于處理的連續(xù)假定，都已受到最近某些經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展的很大影響，如斯科特、威廉森、阿爾欽、西蒙等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論思想，盡管他們?cè)趯?duì)待主流經(jīng)濟(jì)理論的態(tài)度和與主流經(jīng)濟(jì)理論的距離方面存在差異，但他們還是存在許多共同的主題，他們普遍觀點(diǎn)包括：

1、根據(jù)已知的或確定的選擇進(jìn)行理性的最大化這一假定，日益被抨擊為過于狹窄和簡單。這些批評(píng)有的是直截了當(dāng)?shù)?，如指出取得相關(guān)信息費(fèi)用的困難（威廉森），有的則比較激烈，甚至涉及比教深的信息和知識(shí)問題及理性本身的性質(zhì)。

2、在對(duì)新古典時(shí)間和均衡概念不同程度地日益感到不可逆返的同時(shí)，把經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象視為很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)當(dāng)事者在不可逆返的時(shí)間過程中學(xué)習(xí)的結(jié)果這種觀念，正日益加強(qiáng)，人們?cè)絹碓桨呀?jīng)濟(jì)現(xiàn)象看成是進(jìn)化和動(dòng)態(tài)的，而不是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的均衡。

3、對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活中制度的概念意義和實(shí)際重要性的認(rèn)識(shí)，正在不斷提高。一種新觀念正在形成，即經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)不可能只是市場上的價(jià)格信號(hào)問題，而且還必須得到廣泛范圍的其他經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的制度的支持。盡管后者有舊時(shí)盛行的新古典的反對(duì)，但還是被看作是經(jīng)濟(jì)研究的重要而理所當(dāng)然的主題。

正是對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論假設(shè)和前提的質(zhì)疑和否定，以及對(duì)新的因素如時(shí)間、信息、不確定性，以及非理性的考慮，才使得一種更加復(fù)雜但卻與現(xiàn)實(shí)更近的一系列經(jīng)濟(jì)思想被提出來。

正如上面所分析的，在經(jīng)濟(jì)分析的諸多因素中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活中制度的概念意義和實(shí)際重要性的正逐漸的提高，人們對(duì)制度的認(rèn)識(shí)不斷深入，在新古典經(jīng)濟(jì)理論之外，把制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“內(nèi)生變量”納入經(jīng)濟(jì)分析已經(jīng)被普遍接受，這樣一種經(jīng)濟(jì)分析在現(xiàn)代被稱作新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與新古典經(jīng)濟(jì)理論之不同除了在假設(shè)前提及方法論[2]上背叛作為主流的個(gè)體主義、理性、最大化思想外，分析工具也不同。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以制度、交易成本、產(chǎn)權(quán)、意識(shí)形態(tài)等分析取代了新古典理論對(duì)時(shí)間、均衡、價(jià)格機(jī)制及邊際的信仰。

新古典經(jīng)濟(jì)理論為了使復(fù)雜的世界便于認(rèn)識(shí)和分析，把世界想象成只有大炮和面包，把市場想象成只有冰淇淋和蛋糕，制度主義者認(rèn)為簡化世界的復(fù)雜性并不能解決真正的問題，可行的辦法是通過制度行使一種簡化識(shí)別負(fù)擔(dān)（cognition dask）的關(guān)鍵功能（制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，史漫飛，142頁）來解決問題。因?yàn)橹贫鹊囊粋€(gè)功能就是使復(fù)雜的人際關(guān)系過程變得更易于理解和更可預(yù)見，從而不同個(gè)人之間的協(xié)調(diào)也就更易于發(fā)生。以這樣一種方式來解決問題是人類思維方式的成熟和進(jìn)步。它通過制度這一中間變量來約束和簡化原來復(fù)雜的變量，而不是從復(fù)雜的變量中選取幾個(gè)代表性的變量。如果這一思維方式能為廣大經(jīng)濟(jì)學(xué)家所接受，也許會(huì)有一場經(jīng)濟(jì)學(xué)的革命隨之發(fā)生。

我們可以想象，在社會(huì)的混亂和無政府狀態(tài)中，由于信息、監(jiān)督和執(zhí)行問題常常難以解決，勞動(dòng)分工是不可能的，可靠的約定無法作出，人們相互淪為他人機(jī)會(huì)主義行為的囚徒而難以自拔。

因此，略為思考一下，我們就能體會(huì)到制度對(duì)于化解變化莫測的社會(huì)關(guān)系所帶來的好處。制度使他人的反應(yīng)更可預(yù)見，世界更加有序，從而使一個(gè)人更加容易與一個(gè)復(fù)雜的世界打交道，也使個(gè)人更加易于避免“超負(fù)荷識(shí)別”（cognitive overload）。

舒爾茨把制度定義為行為規(guī)則，這個(gè)定義已為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家所接受。因此，普遍認(rèn)為制度是一系列為社會(huì)所認(rèn)可的非正式約束和政府以法規(guī)形式所制定的正式約束的規(guī)則網(wǎng)絡(luò)，它約束人們的行為，減少專業(yè)化和勞動(dòng)分工發(fā)展帶來的交易費(fèi)用的增加，解決人來面臨的合作問題，創(chuàng)造有效組織運(yùn)行的條件。

在制度限制他人的行動(dòng)并排除某幾類未來事件時(shí)，它們也減少著“遠(yuǎn)期無知”（forward ignorance）它為人們創(chuàng)造一種信心，使人們感到，生活中的常規(guī)很少變化，全在掌握之中。所以，它們限定了指向未來的風(fēng)險(xiǎn)。

并且，用制度降低復(fù)雜性的效果可以相當(dāng)泛化（non-specific），一些好的制度，它能給人們以心理上的舒適感和安全感：感到自己屬于一個(gè)文明的、有序的共同體，在這個(gè)共同體中生活，協(xié)調(diào)成本很低，風(fēng)險(xiǎn)有限，人們能有在家的感覺，周圍的人都是可以信任的。

同時(shí)，制度能增強(qiáng)生產(chǎn)要素—如勞動(dòng)—在滿足人類需求上的效能，這種作用的方式類似于其他一些生產(chǎn)要素，如資本，資本使勞動(dòng)更加有效率。因此，我們沒有理由不把制度視為一種寶貴的生產(chǎn)性資產(chǎn)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家因此把制度稱為“制度資本”（institutional capital）。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家把制度在經(jīng)濟(jì)分析中貫徹到底的最佳分析工具是產(chǎn)權(quán)在市場理論中的運(yùn)用。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家運(yùn)用產(chǎn)權(quán)作為分析經(jīng)濟(jì)的工具就象新古典理論運(yùn)用價(jià)格機(jī)制一樣駕輕就熟，左右逢源。

資本主義系統(tǒng)以建立和保護(hù)排他性私人產(chǎn)權(quán)的制度為基礎(chǔ)。但令人奇怪得失，用以解釋資本主義經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，指導(dǎo)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的新古典經(jīng)濟(jì)理論中卻沒有系統(tǒng)的有關(guān)產(chǎn)權(quán)的理論。原因在于新古典經(jīng)濟(jì)理論預(yù)先假定了產(chǎn)權(quán)的既定性和永恒性，既然它是確定的，那么就不用考慮它在經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用了。

實(shí)際上，產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)中具有多種功能，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的產(chǎn)權(quán)，它能使人們的交易形成合理的預(yù)期，它界定人們?nèi)绾问芤婧腿绾问軗p，引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性教大地內(nèi)在化的激勵(lì)（將受益和受損的效應(yīng)內(nèi)在化）。

如果指出產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能還不能說服新古典經(jīng)濟(jì)理論家把產(chǎn)權(quán)納入經(jīng)濟(jì)分析的視野，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家還指出，產(chǎn)權(quán)并不想新古典理論所假定的那樣，是確定的，不變的，而是不斷變化，而且從來沒有一個(gè)產(chǎn)權(quán)是完整的，產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是由一系列的權(quán)利束所組成，它分成不同的權(quán)利，并由不同的人行使不同的產(chǎn)權(quán)。而且產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮并非無條件的，它需要一系列的文化和制度背景支持，不同類型的產(chǎn)權(quán)，如私有產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)，在不同的時(shí)期，不同的背景下，其經(jīng)濟(jì)功能是不一樣的。但一般地，競爭的邏輯表明，對(duì)一個(gè)人產(chǎn)權(quán)的更完整的界定減少了不確定性，并會(huì)增進(jìn)資源的有效配置與使用。但由于交易成本的存在，以及信息費(fèi)用與原因，產(chǎn)權(quán)從來沒有被完整而清晰的界定過。正如科斯定理所言，如果交易成本為零，產(chǎn)權(quán)的初始界定就不影響交易，正因?yàn)榻灰壮杀静豢赡転榱?，所以?jīng)濟(jì)資源的的有效配置與使用必須以產(chǎn)權(quán)界定為前提。

到目前為止，我們可以簡單的歸納新古典經(jīng)濟(jì)理論與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分歧不在于新制度經(jīng)濟(jì)理論對(duì)正統(tǒng)理論的否定與背景，而是對(duì)其的擴(kuò)展。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是知識(shí)，技術(shù)，財(cái)富，自然資源，和人口的函數(shù)，而新制度經(jīng)濟(jì)理論的經(jīng)濟(jì)函數(shù)還包括例如制度、交易成本、產(chǎn)權(quán)、不確定性、意思形態(tài)等因素。

但就目前的發(fā)展而言，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)盡管有其優(yōu)點(diǎn)，但它過去并沒有卡爾-馬克思或約翰-凱恩斯那種提供理論體系的能力。因此，制度主義在新的發(fā)展中，可以有效地把馬克思在例如經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)和生產(chǎn)理論方面的一些思想和凱恩斯及后凱恩斯主義者在例如不確定性和貨幣理論方面的成果吸引近來。

二、研究的趨勢：是統(tǒng)一，還是并行？

在我們認(rèn)為正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)把他的分析限定于交換或資源配置，以及有關(guān)的決策，忽視社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于個(gè)人偏好的塑造，無視生產(chǎn)技術(shù)始終是不斷變化的時(shí)候，新古典經(jīng)濟(jì)理論也不是一直毫無進(jìn)展。實(shí)際上遠(yuǎn)非如此，它一定程度上表現(xiàn)出生機(jī)勃勃的氣勢，有時(shí)候甚至在經(jīng)濟(jì)理論領(lǐng)域出現(xiàn)攻城掠地的勢態(tài)。