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一、縣域城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展失衡的突出表現

縣域城鄉(xiāng)義務教育的不均衡在不同的歷史時期有不同的表現，目前來說主要集中在以下幾個方面：

1、師資力量配置不均

高等教育大眾化為義務教育儲備了大量教師，而近年來中小學教師待遇的持續(xù)改善吸引了越來越多的優(yōu)秀人才加入教師行列，長期以來農村教師數量嚴重不足的局面大有改觀。城鄉(xiāng)教育師資力量的不均衡主要體現在質量上。首先，城鄉(xiāng)教師學歷上存在差異。我國教師法規(guī)定，小學教師應具備中專及以上學歷，初中教師應具備大學?？萍耙陨蠈W歷。近年來得益于大規(guī)模的函授教育、遠程教育、自學考試等教育形式，城鄉(xiāng)教師的學歷基本達標了，據統(tǒng)計“2007年全國小學、初中專任教師學歷合格率分別達到99．1％和97．2％，其中農村小學、初中分別達到98．7％和96％，基本達到和接近國家規(guī)定標準”嘲。然而面對這組可觀的數據，欣喜之余我們還必須清醒認識到，由于培訓質量、考試腐敗等原因，農村教師的整體素質和教學水平并沒有隨著學歷的提高而相應改進。除此之外，農村教師學歷起點水平也普遍低于城市教師。雖然就個體而言，學歷起點高并不意味著教學能力強，學歷起點未必和教學水平呈正相關，但不可否認的是，從整體上來說，學歷起點水平在一定程度上反映著教師隊伍的整體素質和教學水平。其次，城鄉(xiāng)教師年齡結構上存在差異。全國人大代表湖北省陽新縣王英鎮(zhèn)希望小學校長王月娥用當地流傳的順口溜反映了師資問題：哥哥姐姐教高中，叔叔阿姨教初中，爺爺奶奶教小學。對大多數學校來說，這句話有些言過其實。但在一些偏遠艱苦的山區(qū)中小學，老教師的比例居高不下也是確實。再次，在城鄉(xiāng)教師職稱結構方面存在差異。據統(tǒng)計，“2007年，全國小學中高級職務教師比例為48．2％，城市高于農村9．5個百分點以上，全國初中中高級職務教師所占比例為48．7％，城市高于農村19．2個百分點”I31。農村教師和城市教師在學歷起點、年齡和職稱結構等方面的差距必然導致教學水平上的差異，而教學水平的差異最終將體現在教學質量上。城鄉(xiāng)學校師資力量的不均衡，直接導致了城鄉(xiāng)學校在教育質量上的巨大差異。

2、城鄉(xiāng)學校辦學條件有差距

義務教育辦學條件通常是指學校的教學場地、教學儀器設備等硬件方面的條件。自從新《義務教育法》以及“兩免一補”政策實施后，由于黨和政府的高度重視以及教育投入的持續(xù)增長，通過危房改造、農村寄宿制學校建設等方式，農村義務教育的辦學條件有了極大保障和改善。但是和城市學校相比仍有距離。農村學校信息技術教育設備和圖書配備不足的矛盾依然突出。

3、外部環(huán)境和學習氛圍不同

農村學生家長的文化素質整體不高，對教育的重視程度和投入水平相對不足，其家庭教育能力普遍較低。從心理學的角度來講，學習也是一個學習者個體和環(huán)境相互的作用的過程。農村相對閉塞的信息環(huán)境和落后的文化氛圍或多或少限制了學生思維的開拓和見識的增長，對學生的全面發(fā)展產生一些不利作用。

二、縣域城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展失衡的主要原因

1、城鄉(xiāng)二元結構體制造成農村義務教育先天不足20世紀5O年代我國逐漸形成了二元經濟社會結構，中國社會分成了截然對立的城鄉(xiāng)兩級?！伴L期以來，在城市二元結構、高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的城市中心價值取向。國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體系城里人的利益”[41。經濟基礎決定上層建筑。城鄉(xiāng)二元經濟結構體制導致了城鄉(xiāng)二元教育體制的形成，“重城輕鄉(xiāng)”的價值取向和“先城后鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略滲透到教育領域，無論是教育經費的統(tǒng)籌、師資的分配還是教育內容的選擇、教育目標的確立都以城市為中心。1986年我國實施了義務教育法，規(guī)定了城鄉(xiāng)兒童有相同的教育權利和義務。但1986年9月11日頒發(fā)的《關于實施<義務教育法)若干問題的意見》第22條規(guī)定“城鎮(zhèn)，凡國家舉辦的中小學新建、擴建校舍所需的投資，按學校隸屬關系，列入主管部門基本建設投資計劃，并予以照顧。農村中小學校舍投資，以鄉(xiāng)村自籌為主”。《中華人民共和國教師法》第28條規(guī)定：“地方各級人民政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優(yōu)先、優(yōu)惠?？h、鄉(xiāng)兩級人民政府應當為農村中小學教師解決住房提供方便”。赤裸裸的歧視和忽視使得農村義務教育自存在的那一天起就輸在了起跑線上。

2、政府公共職能缺位導致城鄉(xiāng)義務教育后天失調義務教育首先是政府的義務。2001年5月國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，該文件規(guī)定農村義務教育“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的管理體制，并明確指出“縣級人民政府對本地農村義務教育負有主要責任”。2005年12月國務院《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》提出“經費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的農村義務教育經費保障機制。2006年9月實施的新《義務教育法》規(guī)定，“縣級人民政府應當均衡配置本行政區(qū)域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設，縣級人民政府編制預算，除向農村地區(qū)和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經費”。由此可見，縣級政府和教育行政部門是推動義務教育均衡發(fā)展的責無旁貸的法定權責主體。長期以來教育主管部門執(zhí)行的是一種“重點扶持”“城市優(yōu)先”的戰(zhàn)略。城里的學校往往能夠“近水樓臺先得月”，而農村學校則成了被遺忘的角落。教育經費先往城里投，優(yōu)秀教師先往城里放，甚至至今居然還存在以獎勵的方式把優(yōu)秀教師調入城市，把不夠努力的教師貶到鄉(xiāng)村作為懲罰的現象。一批批“重點學?！?、“示范性學?！卑蔚囟鸪闪苏故菊兊拇翱?。由于政府沒有切實履行責任導致了義務教育在發(fā)展過程中的選擇性失衡，可以說實現城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展“非不能也，是不為也?！?/p>

3、監(jiān)督考核機制缺失導致義務教育均衡發(fā)展動力不足目前，城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展失衡的一個重要原因是長期未能建立問責、評估和考核機制。義務教育均衡發(fā)展沒有納入政府官員的績效考核體系之中，因此，對于農村教育領導們往往“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。政府對義務教育均衡發(fā)展激勵不足。

4、農民民主權利意識的淡薄加劇了城鄉(xiāng)義務教育的失衡很長一段歷史時期里，由于農村經濟發(fā)展的落后以及生活的貧困，生存成了農民的中心問題，廣大農民為生計所困無暇且無心關注教育。當自身利益和權利被侵犯被剝奪時，他們往往因無力抗爭而忍氣吞聲。農民民主權利意識的淡薄和文化教育的低下，致使農民爭取平等教育權利的認知和抗爭不夠，維護自身利益的愿望和能力不強，城鄉(xiāng)義務教育長期差異發(fā)展的態(tài)勢沒有得到及時制止和遏制。

三、縣域城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的路徑選擇

2008年秋全國城鄉(xiāng)義務教育真正實現全免費。教育權利和義務平等從理論變成了現實。目前我們應該在如何向城鄉(xiāng)孩子提供同質教育這個核tl,問題上進行深入思考。

1、農村城市化是縣域城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的現實基礎

城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展不均衡的根本原因就是城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的不均衡。如果城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平一致或者相當，城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展便指日可待。在已有的研究中，許多學者反復強調農村教師待遇低下使得農村地區(qū)無法吸引優(yōu)秀教師長期任教。筆者想特別指出的是，實際上教育管理權限上升到縣以后，農村教師工資拖欠問題基本解決。廣東省政府辦公廳于2008年9月了《廣東省解決中小學教師工資福利待遇工作方案》，2009年起在廣東省全面啟動縣域內中小學教師平均工資水平和當地公務員平均工資水平大體相當、農村中小學教師工資與城鎮(zhèn)中小學教師工資水平大體相當的“兩相當”工作。絕大部分縣市基本實現了城鄉(xiāng)統(tǒng)一工資標準，有些地區(qū)還在此基礎上給農村教師發(fā)放了山區(qū)補貼或者交通補貼，甚至個別縣市個別農村學校由于“地廣人多”，收入渠道多樣，教師福利比城市中小學更加豐厚。但遺憾且奇怪的是，“同工同酬”、“大體相當”、“額外補貼”都未能阻擋農村教師千方百計進城的強勁步伐，農村優(yōu)秀教師往城市涌進、小城市優(yōu)秀教師向大城市流動，這在全國依然是一個十分普遍與顯著的現象。廣大教師不能在農村安居樂業(yè)，除了受經濟待遇制約之外，文化和社會因素的影響也不可小覷。農村地區(qū)地理環(huán)境的偏遠和閉塞、教育醫(yī)療等公共產品和服務的嚴重匱乏、思想觀念的封建落后，使得廣大教師望而生畏，工資和福利只是農村教師離開的部分原因。因此，義務教育的均衡發(fā)展絕不是簡單地加大教育投入就能自動解決的問題?！爸挥袑崿F了農村城市化，農民居民和城市市民一樣富裕，農村生活和城市生活一樣便利，甚至鄉(xiāng)村比城市更有吸引力的時候，教育人力資源的流動才會具有自發(fā)的合理性和現實可行性?！盵51否則，城鄉(xiāng)差別明顯背景下的教師輪崗、下鄉(xiāng)支教等都只能起到“應急”的作用，教育均衡很大程度上只是行政高壓下帶有強迫性的“被均衡”。同樣農村城市化也是提高家長教育重視水平和教育能力、改善農村文化氛圍、增強農民民主權利意識的最有效手段。因此，離開農村城市化這個現實基礎，就不會有縣域城鄉(xiāng)義務教育真正的均衡。

2、教師輪崗是縣域義務教育均衡發(fā)展的必要嘗試

隨著教育投入的增多，辦學條件的不均衡通過建設標準化學校這個措施在短期內是可以解決的。縣域義務教育均衡發(fā)展的瓶頸依然在“教師”。農村優(yōu)秀教師往城市涌進，小城市優(yōu)秀教師向大城市流動，這種“人往高處走”的非正常師資單向流動趨勢是市場自由選擇的必然結果。要扭轉這一狀況，光靠市場自發(fā)的調節(jié)作用是不行的，還需要政府采取行政手段。近年來，迫于義務教育均衡發(fā)展的強烈呼聲而出臺的“教師輪崗制”備受青睞和推崇。在我國教師輪崗作為一種嶄新的制度，目前并沒有成熟的方案可以參考，也沒有現成的模式可以遵照，需要各個地方“摸石頭過河”充分發(fā)揮主觀能動性。雖然教師輪崗不可避免會給部分教師及教師家庭帶來不便，比如住房、搬家和分居，但是任何事物都具有兩面性，有利必有弊。無論市場經濟多發(fā)達，社會多市儈多功利，教師永遠是一個講求奉獻的職業(yè)，均衡發(fā)展作為一種科學的教育觀，一個合格的中小學教師必須信仰這個理念、具備樂意為農村學校服務的精神。要實現縣域義務教育的實質均衡，通過輪崗推進教師合理流動已經迫不可待，勢在必行。

3、強化政府責任是縣域城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的重要保障

教育是政府最重要的公共服務領域。黨的十七大報告明確提出“推進基本公共服務均等化”的基本方針。鄧小平同志說過，“各級黨委和政府，對教育工作不僅要抓，并且要抓緊抓好，嚴格要求，少講空話，多干實事”[61。城鄉(xiāng)義務教育的失衡很大程度上是人為因素造成的。當前教育改革的呼聲很高，但在義務教育均衡發(fā)展這一問題上，目前我們最迫切的需求不是改革，而應該是落實，即政府和相關人員必須將已有的教育政策和法規(guī)真真正正落到實處，這就必須將推進公共服務均衡化的理念轉化為行動，落實到實踐中?！拔覈男姓w制本質上還是集權體制，地方各級政府在某種意義上僅僅是中央政府不同層級的人，處在從基層到中央的行政體系的不同節(jié)點上，下級政府主要對上級政府負責”r7】。在這種情況下，對于政府在義務教育這個公共服務領域的職能缺位問題，上級政府可通過政治激勵機制，即將義務教育均衡發(fā)展作為地方政府及其官員政績考核的重要內容，促使地方政府調整支出結構，切實承擔起合理配置教育資源的主體責任，使義務教育均衡發(fā)展落到實處。

4、增強農民民主權利意識是縣域城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的強大動力

縣域社會的主體是鄉(xiāng)村社會，縣域社會的主要成員是農民。數千年來，受制于生存問題，我國農民的民主權利意識始終處于缺失狀態(tài)。改革開放后，隨著市場經濟的發(fā)展和政治文明建設的推進，農民的民主權利意識有了極大的提高。通過宣傳教育、加強法制建設、普及科學文化等手段增強農民的民主權利意識，有利于保障農民在履行義務的同時，充分行使并享受權利。農民也是納稅人，享有與其他社會主體平等的權利，實現義務教育的均衡發(fā)展是農民權利平等意識日益增強的必然訴求。反之，農民民主權利意識的增強又將推動義務教育的均衡、健康、可持續(xù)發(fā)展。