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1構(gòu)建低碳土地管理制度的重大意義

1.1有利于有效控制溫室氣體排放

從大氣二氧化碳排放來源看，土地利用變化是僅次于化石燃料燃燒，是導(dǎo)致大氣中二氧化碳含量增加又一要素。從碳排放的分類來看，土地利用碳排放可分為土地利用類型轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的碳排放、土地利用類型保持產(chǎn)生的碳排放和各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放等三類。通過構(gòu)建低碳土地管理制度，制定政策有效開發(fā)、利用及管理土地資源，改變土地利用方式、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地利用低碳化，有效減少土地利用碳排放，控制溫室氣體排放。有關(guān)研究表明，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)減少碳排放的潛力約為常規(guī)低碳政策的1/3，合理組織土地利用是有效控制溫室氣體排放的重要途徑。

1.2有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

目前，我國三次產(chǎn)業(yè)中，工業(yè)的比重偏高，服務(wù)業(yè)比重偏低，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，又以高碳的重化工業(yè)為主，比例達(dá)70%左右。我國正處于工業(yè)化和城市化加快推進(jìn)階段，大規(guī)模的建設(shè)需要鋼材、水泥等原材料的供應(yīng)，這些“高碳”產(chǎn)業(yè)是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展具有一定的合理性。但以此為理由，千方百計(jì)地推進(jìn)重化工業(yè)的發(fā)展，我國的資源支撐不了，環(huán)境容納不了，更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，我國“十二五”規(guī)劃綱要指出要把加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。通過構(gòu)建低碳土地管理制度，鼓勵(lì)發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，逐步限制高碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少單位GDP的資源量和環(huán)境代價(jià)，是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口。

1.3有利于全面推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)

建設(shè)“兩型”社會(huì)是緩解我國資源環(huán)境壓力、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。土地作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性資源，是不可再生資源，節(jié)約土地資源是節(jié)約型社會(huì)的重點(diǎn)和關(guān)鍵，因此，創(chuàng)新土地管理制度，構(gòu)建低碳土地管理制度，解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源環(huán)境的體制性矛盾，為“兩型社會(huì)”建設(shè)提供體制機(jī)制保障。

2構(gòu)建低碳管理制度的基本思路

2.1控制高碳產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地總量

不斷抑制高碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地總量，在用地審批過程中進(jìn)行嚴(yán)格限制，與此同時(shí)，給低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目給予用地上的支持。具體到操作環(huán)節(jié)，土地供應(yīng)參與低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要是通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃這兩個(gè)手段來進(jìn)行調(diào)控，通過土地利用總體規(guī)劃，在制定土地利用總體規(guī)劃過程中可以為低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在總量和布局上進(jìn)行安排，并用規(guī)劃圖件和相關(guān)調(diào)控指標(biāo)的形式來表現(xiàn)。通過土地利用年度計(jì)劃，確定各地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的年度用地，嚴(yán)格限制新批準(zhǔn)高碳項(xiàng)目，限制向高碳項(xiàng)目供地，以此來調(diào)節(jié)高碳經(jīng)濟(jì)與低碳經(jīng)濟(jì)的用地總量、結(jié)構(gòu)和速度，以降低高碳經(jīng)濟(jì)的用地比重，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

2.2及時(shí)優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)

構(gòu)建低碳土地管理制度，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，要注重及時(shí)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)控這一重要手段。具體的手段可以從減少碳排放和增加碳匯兩個(gè)方面來實(shí)施。其中增加碳匯的土地管理手段有：積極植樹造林，增加林地的比重，提高森林覆蓋率；積極推進(jìn)城市綠化工作，增加城市綠地面積；落實(shí)退耕還草工作，增加草地面積。減少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建設(shè)用地，尤其是廢棄的工礦用地，控制新增建設(shè)用地總量；加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地集約節(jié)約管理，做好開發(fā)區(qū)建設(shè)用地集約節(jié)約利用評價(jià)，提高建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平；倡導(dǎo)農(nóng)地施用有機(jī)肥以及秸稈還田，減少農(nóng)業(yè)碳排放；構(gòu)建土地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2.3制定促進(jìn)低碳發(fā)展的土地儲(chǔ)備政策，逐步回收高碳項(xiàng)目用地

制定促進(jìn)低碳發(fā)展的土地儲(chǔ)備政策，逐步回收高碳項(xiàng)目用地。政府為了給城市發(fā)展留足空間，除了征收農(nóng)村集體土地外，政府還可以運(yùn)用土地整理、土地置換等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的項(xiàng)目，依據(jù)土地儲(chǔ)備政策接收其項(xiàng)目用地，以供應(yīng)土地一級市場。

2.4創(chuàng)新低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目土地供應(yīng)方式

針對當(dāng)前部分地方政府出于政績及可支配資金的最大化考慮，傾向于采取對不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價(jià)策略。例如，對于商業(yè)、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對于工業(yè)用地，地方政府看重的則是工廠建成之后給本地區(qū)帶來的GDP、稅收、就業(yè)等政績利益和長期收益。為此，不惜采取各種優(yōu)惠政策，包括壓低地價(jià)，甚至零地價(jià)以至負(fù)地價(jià)，以達(dá)到招商引資的目的。為此，2007年國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文，要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！睂τ诘吞籍a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，除了一般的招標(biāo)、拍賣、掛牌等出讓方式外，政府還可以通過協(xié)議出讓的方式出讓土地。

2.5充分發(fā)揮地價(jià)杠桿作用，支持低碳經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目

對于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目用地，若在一級市場獲取土地使用權(quán)，政府可以在價(jià)格上給予一定的優(yōu)惠；若在二級市場轉(zhuǎn)讓獲得土地使用權(quán)，政府可以在轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)方面給予優(yōu)惠，通過土地價(jià)格和稅收政策積極引導(dǎo)資本和資源向低碳方向轉(zhuǎn)移。對于低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地，除了可以在土地價(jià)格、土地稅費(fèi)等方面給予優(yōu)惠外，政府還能制定政策在土地信貸、土地抵押等方面給予支持。此外，可以簡化低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融資用地審批。

2.6改革考評體系，增加土地供應(yīng)的碳排放指標(biāo)考核

為適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，改革地方政府官員考評體系，形成發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的倒逼機(jī)制。在考評體系中增加碳排放指標(biāo)或綠色GDP等指標(biāo)，全面評價(jià)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地碳排放狀況，招商引資過程中低碳項(xiàng)目比重，促進(jìn)土地供應(yīng)向低碳產(chǎn)業(yè)傾斜。

作者：霍迪 劉貴峰 單位：齊齊哈爾市土地礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備交易中心 齊齊哈爾市土地統(tǒng)征工作站