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1.海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀和原因

1.1城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的基本狀況

人均收入指標(biāo)是衡量城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)程度的最重要指標(biāo)之一。從表1.1.1可以看到，海南的城鄉(xiāng)收入差距是比較嚴(yán)重的。參照國(guó)際勞工組織發(fā)表的1995年36個(gè)國(guó)家的相關(guān)資料，絕大多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)人均收入之比為1.5左右，超過(guò)2的國(guó)家只有3個(gè)。海南從1987年以來(lái)基本上都超過(guò)了1.5。而且收入差距明顯呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。

資料來(lái)源：2003年海南統(tǒng)計(jì)年鑒，2003年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

但是從全國(guó)來(lái)看，海南的城鄉(xiāng)收入差距小于我國(guó)的平均水平。主要原因是海南的工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展落后，與此同時(shí)，海南卻擁有獨(dú)特的熱帶農(nóng)業(yè)資源。也就是說(shuō)，海南城鎮(zhèn)居民的收入沒(méi)有超過(guò)全國(guó)平均水平，但是農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)收入超過(guò)了全國(guó)平均水平?？紤]到海南農(nóng)民外出打工收入低于全國(guó)平均水平，總的來(lái)說(shuō)海南農(nóng)民收入基本上相當(dāng)于全國(guó)平均水平。1需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，表1.1.1中是用城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入相比。雖然二者都是居民稅后的凈收入，但是城鎮(zhèn)居民的收入可以完全由自己支配進(jìn)行消費(fèi)，而農(nóng)民卻還要用一部分來(lái)購(gòu)買化肥、種子、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料。由于中國(guó)許多農(nóng)村還是自給自足的經(jīng)濟(jì)形式，在統(tǒng)計(jì)中將許多實(shí)物都換算成貨幣統(tǒng)計(jì)在農(nóng)民的純收入中，所以農(nóng)民真正的可支配收入要更低。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局曾做了一項(xiàng)評(píng)估，2001年中國(guó)城市居民收入為6860元，農(nóng)民收入為2366元，表面差距是2.90:1。但實(shí)際上，農(nóng)民收入中實(shí)物性收入占了40％，扣除這部分收入，用于購(gòu)買商品、服務(wù)的貨幣只有1800多元，平均每月150元左右。這150元中，還有20％用于第二年擴(kuò)大再生產(chǎn)的開(kāi)支，如買種子、農(nóng)藥、化肥、柴油等。2001年，中國(guó)一個(gè)農(nóng)民每月真正能用作商品性消費(fèi)的貨幣收入只有120元，而城市居民的貨幣收入平均每月接近600元，城鄉(xiāng)人均收入之比為5：1左右；而城市居民收入中還有一部分并沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)范圍，如各種各樣的隱性福利、住房、教育、衛(wèi)生，甚至用電都比農(nóng)民有更多的優(yōu)惠。若將城市居民的一些隱性福利、優(yōu)惠折算成收入，中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入之比達(dá)到6：1。

這種情況在海南也是一樣的，目前城鄉(xiāng)實(shí)際差距遠(yuǎn)不止是2.80:1。城鄉(xiāng)居民人均儲(chǔ)蓄存款余額這個(gè)指標(biāo)可以反映出城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)變動(dòng)的差距，從而更加全面地分析海南城鄉(xiāng)收入差距的現(xiàn)狀。如表1.1.2，最近幾年海南城鄉(xiāng)人均儲(chǔ)蓄存款余額之比已經(jīng)超過(guò)20：1。從這個(gè)指標(biāo)來(lái)看，農(nóng)民原始財(cái)富的擁有量本來(lái)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，再加上積累財(cái)富的能力低下，可以預(yù)見(jiàn)今后相當(dāng)一段時(shí)期城鄉(xiāng)差距仍然會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。

1.2城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展失衡的基本狀況

僅僅從收入差距還不能完全反映城鄉(xiāng)居民生活的實(shí)際差距。和全國(guó)其它地方一樣，海南的農(nóng)村還沒(méi)有建立社會(huì)保障體系，不能和城鎮(zhèn)居民一樣享受教育、醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)等方面的福利待遇。在教育方面，海南學(xué)齡兒童入學(xué)率2000年達(dá)到99.71%，2001年達(dá)到99.66%，2002年達(dá)到99.44%，1根據(jù)2003年中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院對(duì)儋州市四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村兒童的入學(xué)率只有96%。這意味著海南未入學(xué)的兒童主要分布在農(nóng)村。在調(diào)查中，93.3%的農(nóng)戶表示從未享受過(guò)政府提供的任何社會(huì)保障，只有4.7%的農(nóng)民表示曾獲得政府救濟(jì)，1.5%的農(nóng)戶獲得自然災(zāi)害救濟(jì)。而且款項(xiàng)特別少，少則3-5元，多則幾十元。在20世紀(jì)60年代，中國(guó)農(nóng)村曾經(jīng)廣泛地實(shí)行合作醫(yī)療制度，85%的農(nóng)民參加了合作醫(yī)療。中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院對(duì)儋州64戶居民的調(diào)查2中發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有一戶農(nóng)民參加任何形式的合作醫(yī)療。農(nóng)民因病致貧，因病返貧的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，飲水難，行路難等問(wèn)題在部分地區(qū)仍很突出。儋州市未通道路的有160個(gè)自然村，涉及10萬(wàn)人口，飲水未解決的有50個(gè)自然村。城鄉(xiāng)社會(huì)保障上的差距在實(shí)際上放大了城鄉(xiāng)居民的生活差距，造成農(nóng)村人力資本投資低下。從長(zhǎng)期看，必將削弱農(nóng)村未來(lái)發(fā)展的潛力，使城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)無(wú)法得到有效地控制。

以上分析表明，海南城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，也體現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展的失衡，這種失衡是全面的失衡。

1.3海南城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的制度根源

一個(gè)地區(qū)長(zhǎng)期的發(fā)展?fàn)顩r一般取決于制度安排。從自然條件上看，海南擁有中國(guó)最獨(dú)特的熱帶農(nóng)業(yè)資源，而且人均耕地面積大于大陸。從行業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)看，與全國(guó)相比，海南的工業(yè)優(yōu)勢(shì)比不上農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的資源是最獨(dú)特的，而工業(yè)除了油氣資源之外很難說(shuō)哪一種是獨(dú)特的。因此，就自然稟賦的初始條件來(lái)，海南是最有理由實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的。但是事實(shí)并非如此，可見(jiàn)人為的條件最重要，也就是制度最重要。自然條件差不多的臺(tái)灣，農(nóng)民已經(jīng)成為社會(huì)上最富裕的階層之一。因此，就海南城鄉(xiāng)發(fā)展失衡來(lái)說(shuō)，制度安排是起決定性的因素。

從歷史情況看，雖然海南是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但是在城鄉(xiāng)問(wèn)題上基本上一直是隨著中央政策走，最近的農(nóng)業(yè)稅制減免等也是如此。與大陸相比，海南在城鄉(xiāng)發(fā)展方面并無(wú)特殊的制度安排。可以說(shuō)，海南的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和大陸基本相同，都根源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化和城市化戰(zhàn)略，以及與此相適應(yīng)并固化下來(lái)的城鄉(xiāng)二元制度安排。這種安排使整個(gè)社會(huì)的資源向城市傾斜的大格局一直延續(xù)至今。

（1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度。第一是城鄉(xiāng)二元的產(chǎn)權(quán)制度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市工業(yè)是國(guó)家所有制，農(nóng)村是集體所有制。按照個(gè)人服從集體，集體服從國(guó)家的原則，國(guó)家所有制高于集體所有制，這樣的產(chǎn)權(quán)制度安排使資源可以順理成章地從農(nóng)村流向城市。第二是城鄉(xiāng)二元的稅收制度。農(nóng)業(yè)稅收不按照起征點(diǎn)，百歲老人都要交稅，而且稅率遠(yuǎn)高于城市。第三是城鄉(xiāng)二元的金融制度，銀行主要為城市發(fā)展服務(wù)，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的力量最薄弱。二元的金融制度主要將農(nóng)村儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為城市投資，從而難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。第四是二元的財(cái)政制度。財(cái)政主要為城市和工業(yè)服務(wù)。為農(nóng)民服務(wù)的基層財(cái)政困難，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施得不到財(cái)政資金支持。城市的基礎(chǔ)設(shè)施由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施往往由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。在二元經(jīng)濟(jì)制度中，產(chǎn)權(quán)制度是核心的制度安排，限制了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)行為，其余三項(xiàng)是從屬性的安排，強(qiáng)化了城市的發(fā)展。

（2）城鄉(xiāng)二元的社會(huì)制度。核心的社會(huì)制度安排是二元的戶籍制度，把戶口人為地劃分為城市和農(nóng)村兩種標(biāo)準(zhǔn)不同的性質(zhì)。從社會(huì)學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，使農(nóng)村和農(nóng)民成了一種工具，為了城市和工業(yè)才有存在的價(jià)值。城鄉(xiāng)二元戶籍制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的本意是為了防止農(nóng)民大量進(jìn)入城市，造成城市生活資料緊張。但是長(zhǎng)期執(zhí)行下來(lái)，戶籍制度已經(jīng)成為農(nóng)民各種歧視性待遇的主要依據(jù)。由此衍生出來(lái)社會(huì)地位的差異，主要反映在城鄉(xiāng)二元的教育制度、城鄉(xiāng)二元的醫(yī)療制度、城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障制度等方面。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策之所以存在，就是因?yàn)樯鐣?huì)有弱勢(shì)群體。但是我國(guó)的社會(huì)保障政策卻先給了更有地位的城市居民。

（3）二元政治制度。這是城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度不平等的一個(gè)重要支撐點(diǎn)。主要表現(xiàn)在根據(jù)現(xiàn)行的選舉法，城市居民的選舉權(quán)相當(dāng)于農(nóng)民的四倍，人大代表中極少是農(nóng)民身份的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的公務(wù)員和官員基本上不從農(nóng)民里面產(chǎn)生。而且管理農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)少、事權(quán)多。另外，城市居民可以組成工會(huì)等組織維護(hù)自己的合法權(quán)益，農(nóng)村卻不能擁有這樣的政治組織來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

正是借助這種對(duì)資源高度集中壟斷的二元制度結(jié)構(gòu)安排，中央政府才能夠在不到30年的工業(yè)化進(jìn)程中，以平均每年高達(dá)30%的積累率，在我國(guó)這個(gè)人口膨脹、資源短缺的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通過(guò)技術(shù)模仿完成國(guó)家工業(yè)化的特殊歷史進(jìn)程。在城市形成產(chǎn)業(yè)門類齊全、專業(yè)分工精細(xì)的社會(huì)化大生產(chǎn)。這種正面效應(yīng)不能忽視。但是從當(dāng)前看，這種二元制度結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為限制我國(guó)城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展的最大障礙了。

改革開(kāi)放以后，與大陸各個(gè)省份一樣，海南也很重視“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。采取了相當(dāng)多的政策措施來(lái)促使農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，但是并無(wú)很大的成效。關(guān)鍵的原因就是政策執(zhí)行的效果取決于基本的制度安排，在城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)很難從根本上解決問(wèn)題。2.以制度創(chuàng)新推動(dòng)海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

有效地克服城鄉(xiāng)發(fā)展差距過(guò)大的情況，關(guān)系到海南未來(lái)發(fā)展的全局。而要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅僅是進(jìn)行某些政策性的調(diào)整，必須從制度層面進(jìn)行堅(jiān)持不懈地創(chuàng)新。因此，下一步海南應(yīng)當(dāng)以改革為主線，徹底改變城鄉(xiāng)分治的二元制度結(jié)構(gòu)。

2.1實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)海南未來(lái)發(fā)展的意義

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，符合以人為本的精神，就是海南的發(fā)展不僅僅是城市居民的發(fā)展，也是農(nóng)村居民的發(fā)展。而且也體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律，農(nóng)村的發(fā)展可以為海南經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造十分有利的條件。

（1）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展能夠擴(kuò)大海南發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間。任何一個(gè)地區(qū)的持續(xù)發(fā)展都要受到人口和空間的限制。海南的發(fā)展如果只是三亞和海口、洋浦，那么產(chǎn)業(yè)拓展的空間就會(huì)十分狹小，經(jīng)濟(jì)很難形成規(guī)模。拿上海的發(fā)展來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移要靠長(zhǎng)江三角洲的廣大腹地為支撐。但是如果這些腹地與中心城市之間的發(fā)展差距過(guò)大，產(chǎn)業(yè)鏈條的拓展就要受到很大的障礙。海南要發(fā)展成為在國(guó)際上有影響的地區(qū)，無(wú)論從土地資源和人力資源的開(kāi)發(fā)上，都依賴于農(nóng)村的長(zhǎng)足發(fā)展。

（2）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展才能充分利用海南的比較優(yōu)勢(shì)。海南熱帶農(nóng)業(yè)有著大陸不可替代的優(yōu)勢(shì)，因此熱帶農(nóng)業(yè)在海南的發(fā)展規(guī)劃中占據(jù)十分重要的位置。而且農(nóng)業(yè)本身對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著相當(dāng)重要的意義。這些都是決定海南未來(lái)前途的戰(zhàn)略定位。在目前的情況下，如果繼續(xù)忽視農(nóng)村發(fā)展。在中國(guó)加入東盟自由貿(mào)易區(qū)之后，海南農(nóng)村很可能在競(jìng)爭(zhēng)中逐漸被淘汰，會(huì)喪失發(fā)展的機(jī)遇。如果海南僅僅有幾個(gè)發(fā)達(dá)的城市，而農(nóng)村處于社會(huì)文明之外，海南對(duì)外地游客的吸引力也會(huì)大打折扣。而且，在農(nóng)村落后的情況下，海南最好的情況也只能是發(fā)展兩頭在外的產(chǎn)業(yè)，也就是主要用外地的人才和資源為外地人制造產(chǎn)品。這一點(diǎn)對(duì)于交通不發(fā)達(dá)的海南來(lái)說(shuō)，優(yōu)勢(shì)比不上大陸的多數(shù)地區(qū)。相反，海南的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系理順之后，海南就能夠創(chuàng)造多方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)參與國(guó)內(nèi)和國(guó)際分工。

（3）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)前提條件。尤其是當(dāng)前，三農(nóng)問(wèn)題十分突出，從中央到地方都十分關(guān)注。也推行了農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直接補(bǔ)貼、最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度等一系列的措施。都是從穩(wěn)定農(nóng)村大局出發(fā)，為建立和諧社會(huì)創(chuàng)造條件。從海南來(lái)看，市場(chǎng)化過(guò)程中的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、城市化過(guò)程中農(nóng)民土地征用問(wèn)題，都存在著比較多的矛盾。在這種情況下，農(nóng)民有多方面的訴求需要得到滿足，有多方面的矛盾需要化解。因此，推行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，既有迫切性，又有現(xiàn)實(shí)性。

2.2海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的出路在于制度創(chuàng)新

城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題在本質(zhì)上是一個(gè)資源分配的問(wèn)題。在城鄉(xiāng)居民之間分配資源一般有兩種形式，一種通過(guò)一定的制度安排實(shí)現(xiàn)，一種是通過(guò)一定的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。總的來(lái)說(shuō)，制度安排是比政策調(diào)整是更為重要的因素。

一個(gè)社會(huì)的制度是指法律、法規(guī)等正式規(guī)范和習(xí)俗、慣例等非正式規(guī)范的總和。制度限定了人的行為規(guī)范，決定了社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和資源流動(dòng)的方向。制度對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響具有穩(wěn)定性和持久性，為政府、組織和個(gè)人提供了一個(gè)基本的活動(dòng)空間。而政策則是政府為了平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，相機(jī)抉擇地解決一時(shí)一地突出的矛盾。政策具有易變性和暫時(shí)性。一個(gè)社會(huì)各個(gè)階層之間的關(guān)系的基本態(tài)勢(shì)是由制度決定，而不是由政策決定。當(dāng)然，適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整能夠暫時(shí)緩和一些矛盾，但是不能真正改變不同階層的相對(duì)地位。

“上有政策，下有對(duì)策”就是解決“三農(nóng)”問(wèn)題中政策效果不好的典型表現(xiàn)。政策的實(shí)施要靠人，人的行為隨時(shí)都要受到制度框架的約束，在現(xiàn)行制度框架下實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。因此政策執(zhí)行的效果最終還是受制度約束。中央政府總是希望農(nóng)民負(fù)擔(dān)能夠減輕，但是事實(shí)上基層很難做到。即便是中央財(cái)政支持農(nóng)業(yè)，但是資金在到達(dá)農(nóng)民手中之前的各個(gè)環(huán)節(jié)都很容易被截流。2004年開(kāi)始采用對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼，在很大程度上是考慮到中間環(huán)節(jié)的行政制度失效的問(wèn)題。從總理幫助農(nóng)民工討回工資的現(xiàn)象也可以反映出這個(gè)現(xiàn)狀，就是制度體系的失靈。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，解決海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，不能僅僅靠幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人一時(shí)地對(duì)農(nóng)村加大投入，而是要把政策調(diào)整和制度創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)。政策調(diào)整是治標(biāo)，制度創(chuàng)新是治本。目前看來(lái)，治標(biāo)的事情已經(jīng)做過(guò)了許多，最重要的是治本。

多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)分治的二元制度結(jié)構(gòu)使農(nóng)民客觀上成為最大的弱勢(shì)群體，使農(nóng)業(yè)成為最大的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村成為發(fā)展最薄弱、問(wèn)題最嚴(yán)重的地區(qū)。以制度創(chuàng)新來(lái)改變這種現(xiàn)狀，就是要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治各個(gè)領(lǐng)域賦予農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民以應(yīng)有的地位，使新的措施逐步正規(guī)化、法制化。

2.3以改革為主線統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展

在海南要率先解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是要以改革為主線，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

（1）當(dāng)前，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新處于歷史上最好的時(shí)期。從廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，要求比以往更為迫切。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和城市化步伐加快的過(guò)程中，農(nóng)民作為利益主體，越來(lái)越要求能夠有一個(gè)正規(guī)的渠道來(lái)保護(hù)他們的合法權(quán)益。全國(guó)各地不斷涌現(xiàn)的各類農(nóng)民組織就很能說(shuō)明問(wèn)題。從中央的層面來(lái)看，目前對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的改革力度比以往任何時(shí)期都大。果斷地采取了減免農(nóng)業(yè)稅的措施，分五年取消。一些省市已經(jīng)開(kāi)始宣布只用2-3年提前完成任務(wù)。采取將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中等措施，加大了財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。這些制度創(chuàng)新使農(nóng)民初步得到了實(shí)惠。因此，目前加快推出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度創(chuàng)新措施，不僅能夠得到農(nóng)民的支持，也能夠得到中央的支持。海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)有更大的制度選擇空間，能夠在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新的嘗試。

（2）必須重振改革精神，以改革為主線統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展。從大背景看，2004年中央1號(hào)文的推出，解決了不少農(nóng)民的難題。許多地方農(nóng)民的收入增長(zhǎng)超過(guò)了8%。但是從2005年看，這種收入增長(zhǎng)速度是很難持續(xù)的。因?yàn)榻衲甑霓r(nóng)民收入增長(zhǎng)在很大程度上是因?yàn)榧Z食價(jià)格的增長(zhǎng)。隨著農(nóng)民對(duì)種田預(yù)期的好轉(zhuǎn)，種田的農(nóng)民會(huì)增加，糧食供應(yīng)會(huì)進(jìn)一步增加，而且加入WTO之后，在糧食進(jìn)口方面也有很大的壓力。在這種情況下糧食價(jià)格進(jìn)一步提升很難，而且還有可能會(huì)下降。因此，在這種情況下，如果改革一旦停止，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的各種措施可能會(huì)前功盡棄。尤其是相當(dāng)多的前期改革措施，比如農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府面臨很大壓力。從歷史上看，我國(guó)歷代王朝都有過(guò)農(nóng)業(yè)休生養(yǎng)息的階段，一般都是稅負(fù)的減免。但是在“官本位”沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改觀的情況下，最終還會(huì)走向稅負(fù)加重的回潮現(xiàn)象。海南要走出這個(gè)怪圈，必須把改革和制度創(chuàng)新作為發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)。

（3）通過(guò)改革逐步擴(kuò)大制度創(chuàng)新的空間。在我國(guó)的現(xiàn)行政治體制框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力來(lái)自中央和省級(jí)政府的動(dòng)力，以及農(nóng)民自身改善生活的動(dòng)力。在這種情況下，制度創(chuàng)新一般有兩種途徑：第一種是中央和省級(jí)政府對(duì)制度的重新設(shè)計(jì)，自上而下推出；第二種是農(nóng)民自身在實(shí)踐中創(chuàng)造出更為合理和更高效率的制度形式，最后得到上級(jí)政府的認(rèn)可，被納入正式制度安排中去。中央推出農(nóng)業(yè)稅全部免除的制度安排屬于第一種，我國(guó)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行是第二種。值得反思的是，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行之后，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的改革卻沒(méi)有及時(shí)跟上，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后來(lái)的膨脹，一直到問(wèn)題嚴(yán)重到相當(dāng)?shù)某潭?。此后由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)農(nóng)村的控制加強(qiáng)，農(nóng)民自身的制度創(chuàng)新受到很大的抑制。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身又很難站在農(nóng)民的立場(chǎng)上考慮問(wèn)題，因此其進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性很小。這在客觀上壓縮了制度創(chuàng)新的空間。在這個(gè)大背景下，中央政府才出臺(tái)了農(nóng)業(yè)稅減免的舉措，并將補(bǔ)貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中，在很大程度上是不相信基層政府能夠?qū)⒀a(bǔ)貼送到農(nóng)民手中。與此同時(shí)，農(nóng)民的越級(jí)上訪不斷增多，也印證了這個(gè)觀點(diǎn)。事實(shí)上改革成了中央、省級(jí)以及農(nóng)民兩頭擠壓的合力，著力點(diǎn)是中間環(huán)節(jié)的政府機(jī)構(gòu)。這是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題制度創(chuàng)新的基本格局和基本趨勢(shì)。要擴(kuò)大制度創(chuàng)新的空間，就必須改革中間環(huán)節(jié)，使這些政府機(jī)構(gòu)也能夠成為改革的動(dòng)力來(lái)源。3.海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新的基本原則

解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益調(diào)整的過(guò)程，就是要通過(guò)改革和制度創(chuàng)新使農(nóng)村居民和城市居民一樣能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。應(yīng)當(dāng)看到，造成海南城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的制度體系是長(zhǎng)期形成的，也很難在一朝一夕中加以改變。另外，制度創(chuàng)新也是有成本的，關(guān)鍵問(wèn)題是要找到一個(gè)改革成本最小、收益最大的路徑。

3.1制度創(chuàng)新要有利于海南整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題的解決，在很大程度上取決于本省經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)。如果海南整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上去之后，解決城鄉(xiāng)失衡的矛盾就會(huì)有很大的回旋余地。

（1）經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)是解決城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題的重要支撐。一些專家從各自的角度認(rèn)為，政府要為農(nóng)民解決教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等問(wèn)題。但是在海南往往是呼聲大，但是落實(shí)難。在很大程度上是“巧婦難為無(wú)米之炊”。2003年全省16個(gè)縣（縣級(jí)市，不含?？?、三亞、洋浦和農(nóng)墾）僅僅有一個(gè)儋州GDP超過(guò)50億元，平均財(cái)政收入只有0.99億元。而全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的平均財(cái)政收入是5.6億元。1海南欠發(fā)達(dá)的縣域財(cái)政收支的缺口逐年還在擴(kuò)大，相當(dāng)多地靠省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決財(cái)政資金的周轉(zhuǎn)問(wèn)題，包括發(fā)放工資等。目前大多數(shù)專家學(xué)者達(dá)成了一種共識(shí)：就是解決“三農(nóng)”問(wèn)題，要跳出“三農(nóng)”看“三農(nóng)”。事實(shí)上，就是從城市化中尋找“三農(nóng)”問(wèn)題解決的出路。也就是說(shuō)，還不能片面地脫離城市化這個(gè)大趨勢(shì)，不能完全脫離城市需要來(lái)安排農(nóng)業(yè)發(fā)展。而是要從城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場(chǎng)這個(gè)聯(lián)系中尋求制度創(chuàng)新的出路。必須擺脫過(guò)去的老思路，不能以城市發(fā)展的停滯來(lái)?yè)Q取農(nóng)村的發(fā)展。

（2）海南解決城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題必須統(tǒng)籌規(guī)劃。海南在地理位置上，基本上可以說(shuō)是一個(gè)孤島，內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系十分重要，統(tǒng)籌安排非常重要。比如，如果三亞和?？谶@兩個(gè)“窗口”城市沒(méi)有搞好，其它各個(gè)縣市都要受到很大的影響。必須把城鄉(xiāng)對(duì)外開(kāi)放和發(fā)展看成是一個(gè)相互聯(lián)系的整體。如果城市發(fā)展很快，就會(huì)帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村腹地的發(fā)展。必須進(jìn)行市聯(lián)縣、成片開(kāi)發(fā)。海南在發(fā)展過(guò)程中有一點(diǎn)與大陸不同，就是沒(méi)有采取“市管縣”的體制，這在客觀上避免了市級(jí)政府從縣域經(jīng)濟(jì)中抽取資金發(fā)展城市，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。但是隨著中心城市向四周拓展，同周邊縣級(jí)行政區(qū)的協(xié)調(diào)也是客觀需要，可以借鑒內(nèi)地經(jīng)濟(jì)區(qū)的做法，在資源分配上采取自由協(xié)商的機(jī)制，不一定必須把這些縣納入到中心城市的行政管轄中去。

（3）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度創(chuàng)新要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前要抓住既不利農(nóng)村發(fā)展，又不利于城市發(fā)展的環(huán)節(jié)進(jìn)行改革。應(yīng)當(dāng)看到，城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)的形成已經(jīng)有40多年的歷史，打破這種制度安排不可能一步到位。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，必須采取漸進(jìn)式的改革方式。比如戶籍制度，鄭州等一些地方在條件尚不成熟的情況下采取了比較激進(jìn)的改革措施，造成城市人口大幅度增加，但是城市財(cái)政卻很難保證基本設(shè)施的供應(yīng)，從而在原有問(wèn)題沒(méi)有解決的情況下形成了新的難以克服的矛盾。一個(gè)制度體系的安排千頭萬(wàn)緒，創(chuàng)新的路徑很重要，但是不能脫離實(shí)際。改革的重點(diǎn)在那里？就在于一些既不能反映城市發(fā)展需要，又不能反映農(nóng)村發(fā)展需要的制度上。對(duì)這些制度進(jìn)行變革，反映了多數(shù)人的要求，能夠得到多數(shù)人的支持，制度變遷的成本比較低。另外，改革也容易走上良性的軌道。

3.2制度創(chuàng)新要著眼于城鄉(xiāng)資源的公平配置

從海南改革和發(fā)展的大趨勢(shì)看，市場(chǎng)化和城市化是兩個(gè)主題。市場(chǎng)化涉及資源配置方式的轉(zhuǎn)變，就是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的基礎(chǔ)性作用。第二個(gè)主題是城市化，在城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)資源分配影響城鄉(xiāng)關(guān)系的基本走勢(shì)。海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展這個(gè)大課題要放在城市化和市場(chǎng)化的大背景下考慮，必須漸進(jìn)地建立有利于資源在城鄉(xiāng)公平配置的機(jī)制。

（1）調(diào)節(jié)公共資源在城鄉(xiāng)的配置。公共資源的配置基本上是通過(guò)政府實(shí)現(xiàn)的。在城市化和市場(chǎng)化過(guò)程中，公共資源的配置必須改變過(guò)去那種重城市、輕農(nóng)村的現(xiàn)狀。要逐年調(diào)整省級(jí)財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展的力度。?？谑泻腿齺喪械拈_(kāi)發(fā)和建設(shè)要向周邊擴(kuò)展，基礎(chǔ)設(shè)施的投資要向周邊傾斜。這既有利于中心城市環(huán)境保護(hù)，又有利于周邊地區(qū)的發(fā)展。事實(shí)上，海南作為一個(gè)旅游島是一個(gè)整體的品牌，要把農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)結(jié)合起來(lái)規(guī)劃，向農(nóng)村腹地開(kāi)發(fā)是很有必要的。公共資源的配置要滿足農(nóng)民基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求。

（2）在城市化和市場(chǎng)化過(guò)程中保障農(nóng)民個(gè)人權(quán)益。過(guò)去二元制度結(jié)構(gòu)條件下農(nóng)民對(duì)城市做出的貢獻(xiàn)，在新的歷史條件下很難得到補(bǔ)償。因?yàn)樵诔鞘校嘣睦嬷黧w已經(jīng)形成，憲法已經(jīng)明確保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)。政府已經(jīng)不可能再用行政手段將城市財(cái)產(chǎn)無(wú)償劃撥給農(nóng)民。所以，目前最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是保護(hù)農(nóng)民的資源不因市場(chǎng)化和城市化被進(jìn)一步掠奪。第一、農(nóng)民個(gè)人貨幣收入和貨幣財(cái)產(chǎn)不多，文化素質(zhì)也不高，最可能改變他們命運(yùn)的資源是土地。必須確保農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯。第二、由于農(nóng)民的分散化經(jīng)營(yíng)，海南農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)化過(guò)程中成為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。一家一戶的農(nóng)民很難成為有效的市場(chǎng)主體，無(wú)論是從信息的獲得、風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避等各個(gè)方面都處于劣勢(shì)。無(wú)論是與其上游產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料企業(yè)的交易中，還是與其下游產(chǎn)業(yè)如農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的交易中，農(nóng)民都是分散的，沒(méi)有談判地位。因此在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的利潤(rùn)分配中，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)很容易被兩端的企業(yè)剝奪。一般來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家都建立有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。海南必須認(rèn)真考慮借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。第三、與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)要成為真正的利益主體，有效地保護(hù)自己的合法權(quán)益，需要提高組織化程度，通過(guò)組織來(lái)代表他們的利益和訴求。

（3）從公平和效率并重的原則出發(fā)，辨證地看待公共資源和私人資源的合理配置。

首先，公共資源是全民的資源，公共資源的分配不能把任何一個(gè)人群排除在外。比如國(guó)家財(cái)政，應(yīng)當(dāng)遵循大多數(shù)人的意愿，以公平為最高目標(biāo)。

其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人資源的分配應(yīng)當(dāng)是以效率為最高原則，純粹是企業(yè)化的行為，政府不應(yīng)當(dāng)直接干預(yù)。比如，人們說(shuō)農(nóng)村不發(fā)展是企業(yè)不向農(nóng)村投資，銀行向城市收縮。這種看法反映了客觀實(shí)際，但是不能強(qiáng)迫商業(yè)銀行和企業(yè)向農(nóng)村投資和貸款。如果政府從公平的角度考慮，市場(chǎng)化的手段應(yīng)當(dāng)是政府為投資農(nóng)村的企業(yè)進(jìn)行優(yōu)惠，對(duì)貸款給農(nóng)村的商業(yè)銀行貼息，或者建立政策性銀行扶持農(nóng)村發(fā)展。

再次，還應(yīng)當(dāng)看到，公共資源和私人資源的配置同時(shí)影響農(nóng)村狀況。私人不愿意在農(nóng)村投資和貸款，追根溯源，在很大程度上也是由于國(guó)家公共資源用于農(nóng)村長(zhǎng)期不足，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村投資環(huán)境不好。而私人資源愈不愿意投入農(nóng)村，又越發(fā)顯現(xiàn)出農(nóng)村投資效率不高。在目前我國(guó)GDP政績(jī)觀的引導(dǎo)下，各級(jí)官員很容易發(fā)現(xiàn)，如果把大量的資金引入農(nóng)村，在短期內(nèi)，尤其是在他們的任期內(nèi)，很難使當(dāng)?shù)谿DP在大幅度增長(zhǎng)。因此這種導(dǎo)向使整個(gè)社會(huì)資源都向城市流動(dòng)，不僅包括資金、還包括技術(shù)、人才、管理等要素。

最后，資源配置的合理性不僅體現(xiàn)在短期內(nèi)，還體現(xiàn)在長(zhǎng)期內(nèi)。雖然社會(huì)資源投資到城市暫時(shí)能夠獲得高效率，但是從長(zhǎng)期看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，農(nóng)村市場(chǎng)狹小，最終會(huì)影響城市發(fā)展。城鄉(xiāng)是一個(gè)整體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市下崗職工增多，在很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民買不起那么多的工業(yè)產(chǎn)品。從一個(gè)海南的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，公共資源應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)向農(nóng)村傾斜。

3.3制度創(chuàng)新要充分發(fā)揮特區(qū)優(yōu)勢(shì)和政府作用

海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，又是一個(gè)島嶼經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求比大陸更為迫切。海南在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面未必要采取和大陸省份同步的政策和體制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府的作用十分關(guān)鍵。根據(jù)中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院2003年對(duì)挪威的考察，挪威北部農(nóng)村在第二次世界大戰(zhàn)后和城市的差距有大幅度擴(kuò)大的趨勢(shì)。隨即挪威政府每十年左右就制訂一個(gè)扶持農(nóng)村發(fā)展的計(jì)劃。從1973年開(kāi)始，挪威政府向不同產(chǎn)業(yè)部門的投資傾斜政策開(kāi)始付諸實(shí)施，該年度向農(nóng)業(yè)部門的投資達(dá)到29億克朗，而向其它產(chǎn)業(yè)的投資總和則只有19億克朗。這種投資傾斜的趨勢(shì)后來(lái)得到了進(jìn)一步的發(fā)展。在1977-1985年的7年內(nèi)，每年向農(nóng)業(yè)的投資額均保持在79-93億克朗之間，而向其它所有產(chǎn)業(yè)的投資總和只維持在22-40億克朗的幅度內(nèi)。1但是這并不意味著挪威其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展就放慢了，挪威多年來(lái)都被評(píng)為世界上最有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體之一。這對(duì)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)有十分重要的借鑒意義。就是在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中，政府要扮演積極的角色。

（1）政府樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀。發(fā)展不僅僅是城市的發(fā)展，以人為本，就要關(guān)注所有人的發(fā)展，尤其不能忽視多數(shù)人的發(fā)展。多數(shù)人的生活水平不高，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)很難獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力。海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中相當(dāng)多的問(wèn)題都與政府有關(guān)。比如農(nóng)業(yè)稅的每年征收的總額是5000萬(wàn)元，但是還要養(yǎng)活1200人的稅收人員。在城市化過(guò)程中，過(guò)分偏重城市投資，忽視農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入。政府在土地征用過(guò)程中也出現(xiàn)了相當(dāng)多的矛盾和糾紛，損害了政府公信力。這些都需要通過(guò)政府自身的改革來(lái)矯正。

（2）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要進(jìn)行系統(tǒng)的配套改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。比如進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)改革、稅費(fèi)改革、財(cái)政改革、金融改革、教育改革等。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)向一元制度結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，每一項(xiàng)問(wèn)題都和政府改革密切相連。因此，可以說(shuō)，解決城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，需要啟動(dòng)以政府改革為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及相關(guān)的配套改革措施要有五年、十年甚至更為長(zhǎng)期的規(guī)劃，而且還涉及不同部門的利益協(xié)調(diào)，這都需要政府站在全局的高度進(jìn)行謀劃和領(lǐng)導(dǎo)。

（3）海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在不違背憲法的前提下，可以考慮特殊的制度安排。雖然海南在城鄉(xiāng)失衡的制度原因上和大陸大同小異，但是在解決這個(gè)問(wèn)題上，不一定采取和大陸一樣的辦法。海南作為特區(qū)與內(nèi)地大部分地區(qū)相比有很大的優(yōu)勢(shì)，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面進(jìn)行制度創(chuàng)新的空間要大一些。許多改革措施，海南可以向中央政府申請(qǐng)先行一步。海南目前比較關(guān)鍵的問(wèn)題是，要對(duì)自身發(fā)展有一個(gè)明晰的思路，才能夠把特區(qū)的地位用足，用好。4.海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容

4.1海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新的總體思路

從海南發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新必須解決三個(gè)主要問(wèn)題。第一個(gè)是海南整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大的問(wèn)題；第二個(gè)是要解決農(nóng)村投入的歷史欠帳問(wèn)題；第三個(gè)是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的地位問(wèn)題。

三個(gè)問(wèn)題密切關(guān)聯(lián)，但第一個(gè)問(wèn)題是大局，是核心。一方面，海南整體實(shí)力的壯大有利于解決后兩個(gè)問(wèn)題；另一方面，海南農(nóng)業(yè)人口占73.3%，海南總體實(shí)力壯大本身必須依托廣大的農(nóng)村，因此解決后兩個(gè)問(wèn)題也是解決第一個(gè)問(wèn)題。第二個(gè)問(wèn)題是解決農(nóng)村的目前出現(xiàn)的最突出的矛盾，防止這些問(wèn)題惡化，從而為改革和發(fā)展保持一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。第三個(gè)問(wèn)題是從“治本”的角度，著眼中長(zhǎng)期，漸次地改變城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)。

針對(duì)上述創(chuàng)新原則的分析，海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度創(chuàng)新包括四個(gè)方面：第一、建設(shè)公共服務(wù)型政府，切實(shí)改善海南投資環(huán)境，使海南城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的總量提高上去；第二、改革土地產(chǎn)權(quán)制度，確保城市化加速過(guò)程中將政府能夠?qū)⒄饔猛恋卦鲋档氖找嬗迷谵r(nóng)民身上，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)，逐步為農(nóng)民建立社會(huì)保障體系；第三、建立農(nóng)民規(guī)范的農(nóng)民組織制度，使農(nóng)民的利益和訴求能夠有一個(gè)順暢的表達(dá)機(jī)制。第四、逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性改革，包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅制改革，建立公共財(cái)政制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、金融制度改革，全面地改革二元制度結(jié)構(gòu)，切實(shí)賦予農(nóng)民國(guó)民待遇。

4.2建設(shè)公共服務(wù)型政府

海南是中國(guó)的一塊寶地。如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境有一個(gè)大的改善，整個(gè)土地就會(huì)大幅度升值，不但600萬(wàn)農(nóng)民的貧困問(wèn)題非常容易解決，而且各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，一個(gè)城市就可以解決所有人農(nóng)民的就業(yè)。拿廣東的東莞來(lái)說(shuō)，原來(lái)的一個(gè)小鎮(zhèn)，目前人口就達(dá)到了600多萬(wàn)，500多萬(wàn)外地民工在那里打工。事實(shí)上，?？诨蛉齺喨绻_(dá)到這個(gè)水平，海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題很容易走到全國(guó)的前列。

但是由于政府轉(zhuǎn)型滯后，海南的投資環(huán)境很難改善。自1995年后，海南引進(jìn)外資從1995年的14．55億美元逐步降到2001年的5．72億美元，6年間降幅超過(guò)200％；外貿(mào)進(jìn)出口總額自1996年后也是一路下滑，最大降幅近30％，直到2001年才開(kāi)始止跌回升。1

世界銀行的《2005年世界發(fā)展報(bào)告》2提出，政策性風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)展中國(guó)家企業(yè)最關(guān)心的主要問(wèn)題，政府僅僅提高政策的可預(yù)見(jiàn)性，就能使社會(huì)新增投資的幾率提高30％以上。海南投資環(huán)境的問(wèn)題，就是一個(gè)投資風(fēng)險(xiǎn)的政策問(wèn)題。政府過(guò)多地干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，企業(yè)家難以有一個(gè)好的預(yù)期。海南本地人投資非常有限，但外地人在海南投資之后不斷遇到挫折，許多人血本無(wú)歸。目前政府還繼續(xù)加大招商引資的力度，想法是積極的。但是從根本上來(lái)說(shuō)，最重要的是要改變政府現(xiàn)行體制，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境。海南以往發(fā)展的教訓(xùn)已經(jīng)表明：靠一時(shí)的熱情，無(wú)論吸引來(lái)多少投資，軟環(huán)境不好，這些投資最終還會(huì)轉(zhuǎn)移到別的地方去。

去年以來(lái)，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院提出“建設(shè)公共服務(wù)型政府”，目前在學(xué)術(shù)界和許多高層官員中已經(jīng)形成了共識(shí)。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以在這個(gè)方面先行一步。

（1）改變“官本位”為“企業(yè)本位”和“公民本位”，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政績(jī)觀。海南財(cái)政主要是“吃飯財(cái)政”，政府能夠自己進(jìn)行投資的余地不大，可以說(shuō)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上要靠民間投資和民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。政府也只有通過(guò)有效的公共服務(wù)才能夠保持快速發(fā)展。在我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期中，海南要抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展，關(guān)鍵在于建設(shè)一個(gè)公共服務(wù)型的政府。必須明確，政府職能的本質(zhì)是服務(wù)，政府管理也是服務(wù)。政府不應(yīng)當(dāng)直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，而是要為微觀經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境。海南要根據(jù)政府應(yīng)當(dāng)履行的公共服務(wù)職能建立新的考核機(jī)制。

（2）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)制度創(chuàng)新。以目前我國(guó)推出的投資體制改革為契機(jī)深入轉(zhuǎn)換政府職能。新的投資體制對(duì)民間資本投資放寬了門檻，變審批制為核準(zhǔn)制和備案制。但是并未明確規(guī)定核準(zhǔn)制和備案制的細(xì)節(jié)，在執(zhí)行中很可能以名義上的核準(zhǔn)制和備案制變相審批。海南可以在這個(gè)方面徹底進(jìn)行改革。比如和美國(guó)一樣，企業(yè)申請(qǐng)備案如果超過(guò)一個(gè)星期政府還沒(méi)有答復(fù)，企業(yè)可以視同政府已經(jīng)同意?？偟膩?lái)說(shuō)，海南要制訂更嚴(yán)格的制度，將政府約束在為企業(yè)和居民提供公共服務(wù)的軌道上來(lái)。

（3）繼續(xù)完善統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序市場(chǎng)體系。今年海南物價(jià)全國(guó)漲幅全國(guó)第二，就具體的日常開(kāi)支來(lái)比較，北京的物價(jià)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于海口。根據(jù)海南新聞系統(tǒng)的調(diào)查1，在海口的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，瘦肉賣到了每斤9元，排骨每斤13元，而北京的賣價(jià)則分別為每斤5元和7元。居民用電?？诿慷?.8至1元，如果小區(qū)物業(yè)代收，每度電甚至超過(guò)1元；北京居民用電每度0.4元，還不允許小區(qū)物業(yè)代收加價(jià)。2003年，北京市民人均可支配收入分別是1.3至1.5萬(wàn)元人民幣，海南人均GDP還不到1萬(wàn)元人民幣，人均可支配收入更少。這種情況將使海南的生活環(huán)境和投資環(huán)境持續(xù)惡化。許多人認(rèn)為，海口的房地產(chǎn)升值有限，如此高的生活成本怎么能夠吸引外地人購(gòu)房呢？更令人擔(dān)憂的是，居高不下的物價(jià)使勞動(dòng)力成本難以降低，打工者也很難會(huì)選擇到海南發(fā)展。許多專家指出，海南還要成為全國(guó)的菜籃子，本地人吃菜價(jià)格就這么貴，怎么可能呢？

事實(shí)上，海南的物價(jià)問(wèn)題與有關(guān)政府部門過(guò)多地干預(yù)流通領(lǐng)域有關(guān)。政府部門助長(zhǎng)了流通環(huán)節(jié)少數(shù)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，使其它經(jīng)營(yíng)者很難進(jìn)入。這些企業(yè)一方面壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，另一方面抬高批發(fā)價(jià)格。農(nóng)民和消費(fèi)者都受到盤剝。如果外地商品能夠順暢地進(jìn)入海南市場(chǎng)，物價(jià)也不會(huì)如此高。即使在外地商品輸入的過(guò)程中，有關(guān)部門也存在著助長(zhǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)的傾向。

人們普遍認(rèn)為，海南缺乏“人氣”，這是海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的致命缺陷。工作機(jī)會(huì)不多，收入不高，還要支付如此高的生活成本，哪里會(huì)有什么人氣呢？縱有一些旅游者，也只是匆匆過(guò)客。知道海南許多商家“宰客”，也很難在本地購(gòu)買多少物品。

反過(guò)來(lái)看，如果海南能夠建設(shè)一個(gè)公共服務(wù)型的政府，使政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變，放開(kāi)市場(chǎng)、嚴(yán)厲打擊壟斷行為。和內(nèi)地一樣為消費(fèi)者提供物美價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，加上海南優(yōu)美的自然環(huán)境，移居海南的人就會(huì)大幅度攀升。在這種情況下，海南的產(chǎn)業(yè)才能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，才能夠有長(zhǎng)足的發(fā)展。

從這種意義上來(lái)說(shuō)，海南目前要從以下幾個(gè)方面入手來(lái)完善市場(chǎng)體系：

第一、建立嚴(yán)格的制度，約束政府部門直接干預(yù)市場(chǎng)的行為，取消過(guò)多的審批權(quán)限，為各種所有制企業(yè)進(jìn)入流通領(lǐng)域積極創(chuàng)造條件。

第二、采取嚴(yán)格的反壟斷措施，給不同所有制的企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者利益。

第三、要打破地方保護(hù)主義的傾向，從海南長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大局出發(fā)，實(shí)現(xiàn)海南市場(chǎng)與全國(guó)市場(chǎng)的對(duì)接。

第四、加快市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)從初級(jí)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)到期貨市場(chǎng)，以及包括市場(chǎng)信息體系在內(nèi)的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系，為廣大農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)及時(shí)地提供全面、準(zhǔn)確的供求信息。

第五、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，防止坑害消費(fèi)者的假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)。

第六、大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)中介組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供求的有效對(duì)接。

（4）建設(shè)公共服務(wù)型政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從省級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要逐步推進(jìn)。這涉及部門協(xié)調(diào)和利益調(diào)整，目前依靠海南省發(fā)展改革廳很難推行下去。可以通過(guò)設(shè)立由省委書(shū)記或者省長(zhǎng)牽頭的改革領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)謀劃和推動(dòng)。

4.3建立有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地產(chǎn)權(quán)制度

實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路。在“以工補(bǔ)農(nóng)”的時(shí)代，農(nóng)民為國(guó)家建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。但現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有農(nóng)民的份?，F(xiàn)在要解決“三農(nóng)”問(wèn)題，首先要問(wèn)的是，農(nóng)民有什么，國(guó)家能夠給農(nóng)民什么？農(nóng)民是赤手空拳、一沒(méi)有文化、二沒(méi)有地位、三沒(méi)有資金創(chuàng)業(yè)。而現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度使征地的收益流向了各級(jí)政府和開(kāi)發(fā)商的腰包。海南土地糾紛已經(jīng)惡化了農(nóng)民和地方政府之間的關(guān)系。尤其是要防止農(nóng)民既失去土地也得不到社會(huì)保障的情況發(fā)生。因此，海南必須對(duì)土地產(chǎn)權(quán)做出新的安排，確保農(nóng)民的土地權(quán)益。

（1）完善征地制度。我國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地的程序是先將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，國(guó)家統(tǒng)一征用，然后再給開(kāi)發(fā)商或廠商使用。在征地環(huán)節(jié)可以建立規(guī)范的制度，一要給農(nóng)民合理的補(bǔ)償；二是土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的增值部分應(yīng)當(dāng)為設(shè)置專項(xiàng)基金管理，主要用在為農(nóng)民建立社會(huì)保障體系等事項(xiàng)的支出上。城市國(guó)有企業(yè)變賣資產(chǎn)可以用來(lái)為城市居民提供社會(huì)保障，農(nóng)村集體所有的土地增值用在為農(nóng)民建立社會(huì)保障是合情合理的。根據(jù)中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院對(duì)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)查，極少的專家認(rèn)為目前的土地產(chǎn)權(quán)制度是合理的。但是許多專家指出土地私有化方案更不可行，因?yàn)闆](méi)有考慮到在我國(guó)土地是農(nóng)民的一種保障，而且憲法也規(guī)定了土地的集體所有性質(zhì)，修改憲法的成本很高。綜合考慮，最好是國(guó)家統(tǒng)籌安排以征地收益安排農(nóng)民社會(huì)保障。

（2）賦予農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。主要是讓農(nóng)民可以用土地使用權(quán)做抵押取得貸款融資，解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金困難的問(wèn)題。發(fā)展民營(yíng)企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要支撐。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民占據(jù)天時(shí)、地利優(yōu)勢(shì)，但是海南農(nóng)民多數(shù)無(wú)法獲得創(chuàng)業(yè)資金，許多農(nóng)民有很好的創(chuàng)業(yè)方案都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而且，如果按照法理上說(shuō)，如果土地仍然是債權(quán)性質(zhì)的話，單個(gè)的農(nóng)民也無(wú)法用土地來(lái)入股，因?yàn)椴皇亲约旱馁Y產(chǎn)。這在很大程度上束縛了農(nóng)民的手腳，也與中央提出的“放開(kāi)、搞活”方針相背離。

4.4建立規(guī)范的農(nóng)民組織制度

要在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中根據(jù)農(nóng)民的訴求支持多種形式的農(nóng)民組織發(fā)展。農(nóng)民組織，尤其是農(nóng)民自愿組織起來(lái)的經(jīng)濟(jì)合作組織，對(duì)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對(duì)海南農(nóng)業(yè)發(fā)展有不可替代的作用。這也是當(dāng)前必須認(rèn)真對(duì)待，并且迅速拿出對(duì)策的關(guān)鍵問(wèn)題。

海南熱帶農(nóng)產(chǎn)品要面臨與東盟國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，從國(guó)際慣例看，通過(guò)農(nóng)民組織參與談判與合作是保護(hù)本地區(qū)農(nóng)民利益的有效途徑。海南熱帶農(nóng)業(yè)的出路在于繼續(xù)加大開(kāi)放、引進(jìn)和開(kāi)發(fā)力度，充分利用好現(xiàn)有的先進(jìn)品種、技術(shù)和品牌的優(yōu)勢(shì)，不斷引進(jìn)臺(tái)灣、東南亞以及國(guó)內(nèi)外的資金和高新技術(shù)，積極推動(dòng)瓊臺(tái)農(nóng)業(yè)合作和交流，借鑒國(guó)內(nèi)外的成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也要加大發(fā)展所需要的各項(xiàng)實(shí)用高新技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)力度和人才的培訓(xùn)力度，確保高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)先性和連續(xù)性。而海南目前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系尚未健全，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)不到出口標(biāo)準(zhǔn)，面臨著國(guó)內(nèi)外提高市場(chǎng)準(zhǔn)入“門檻”的巨大壓力。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，其中許多事情讓農(nóng)民組織做比政府出面實(shí)施更有效率。

但是海南目前農(nóng)民組織發(fā)育還比較滯后，從農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)看，不僅數(shù)量少，僅有15個(gè)，而且絕大多數(shù)都由較高層次的政府部門主管，很難發(fā)揮其主動(dòng)性和靈活性。

表4.4.1：2003年海南省農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)情況統(tǒng)計(jì)表

分類標(biāo)準(zhǔn)分類型數(shù)量（個(gè)）比例（%）

按主管單位分省農(nóng)業(yè)廳主管1173.33

省林業(yè)局主管213.33

省海洋與漁業(yè)廳主管16.67

東方市農(nóng)業(yè)局主管16.67

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理處2004年提供的數(shù)據(jù)整理而成

因此，對(duì)經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)公益性的農(nóng)民組織，海南要根據(jù)“放開(kāi)、搞活”的方針，制訂特殊的地方法規(guī)，放寬準(zhǔn)入門檻，采取稅收優(yōu)惠政策，使其蓬勃發(fā)展。要避免將農(nóng)民組織辦成官本位和行政化的組織。

同時(shí)，還要完善村民自治組織，改善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。使村委會(huì)成為能夠真正代表農(nóng)民意志的機(jī)構(gòu)?？梢钥紤]村支書(shū)和村委會(huì)主任都由農(nóng)民選舉產(chǎn)生?；蛘呦冗x舉出村委會(huì)主任，如果是黨員，可以直接確認(rèn)為村黨支部書(shū)記。如果不是黨員，可以考慮培養(yǎng)其入黨，然后做黨支部書(shū)記。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，可以考慮逐步實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府采取直接選舉。

另外，對(duì)待已經(jīng)出現(xiàn)的農(nóng)民維權(quán)組織，要謹(jǐn)慎對(duì)待，妥善化解矛盾，逐步納入到法制化的軌道。

4.5推進(jìn)打破二元制度的結(jié)構(gòu)性改革

解決城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，要在政府改革和土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地推進(jìn)各項(xiàng)配套改革。

4.5.1加快農(nóng)業(yè)稅制改革

按照中央的部署，完成在五年內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。防止基層政府用變相的手段加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，政府要明確改革日程，給農(nóng)民一個(gè)穩(wěn)定而良好的預(yù)期。當(dāng)前海南農(nóng)業(yè)稅制改革應(yīng)當(dāng)考慮配套改革，必須解決農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅減免之后基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題。一方面要通過(guò)省級(jí)財(cái)政給縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼，確保其能夠維持正常而必要的支出，另一方面要切實(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，尤其是精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。把農(nóng)業(yè)稅制改革與建設(shè)基層公共服務(wù)型政府結(jié)合起來(lái)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。

4.5.2建設(shè)公共財(cái)政制度

財(cái)政是公共財(cái)政，不僅僅是城市居民的財(cái)政，現(xiàn)階段財(cái)政應(yīng)當(dāng)逐步向“三農(nóng)”傾斜。城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問(wèn)題，在很大程度上是因?yàn)樨?cái)政資源基本上用于了城市。這造成了海南農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災(zāi)害能力不強(qiáng)。全省1/3的水利設(shè)施屬小型水利，分布不均，老化損壞嚴(yán)重，灌區(qū)工程配套不完善，主要河流缺乏控制性防洪樞紐工程。全省有效灌溉面積僅占耕地總面積的46.7%。這些問(wèn)題的解決最終要靠建立一個(gè)公共財(cái)政制度來(lái)解決。一、要改變基層政權(quán)事權(quán)多、財(cái)權(quán)小的狀況。要逐步將財(cái)權(quán)下移，使基層政權(quán)的財(cái)權(quán)和事權(quán)相配。二、要在財(cái)政支出過(guò)程中強(qiáng)化人大的權(quán)力，使各項(xiàng)支出通過(guò)人大的審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。三、要逐年調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向農(nóng)村傾斜。財(cái)政支出要考慮效率和公平并重。四、要使財(cái)政決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)，增強(qiáng)財(cái)政資金運(yùn)用的透明度。五、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基礎(chǔ)上，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，由縣級(jí)財(cái)政維持起財(cái)政支出。六、稅費(fèi)改革之后，村委會(huì)可以支配的資金要大量減少，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，容易使農(nóng)村公益事業(yè)荒廢。因此，可以采取一事一議、由村民大會(huì)決定向村民征收必要費(fèi)用，以維持農(nóng)村基本的公益事業(yè)。

4.5.3建立農(nóng)村開(kāi)發(fā)的金融支持系統(tǒng)

2003年6月23日，我國(guó)與泰國(guó)政府簽訂協(xié)議，決定自本年10月1日起，對(duì)188種蔬菜和水果產(chǎn)品實(shí)行零關(guān)稅，這標(biāo)志著中國(guó)－東盟自由貿(mào)易區(qū)的組建工作向前邁出了實(shí)質(zhì)性的一大步。在農(nóng)業(yè)方面，中國(guó)與東盟建立自由貿(mào)易區(qū)有利于內(nèi)地農(nóng)產(chǎn)品的大量輸出，但對(duì)海南來(lái)說(shuō)，將面臨實(shí)實(shí)在在的挑戰(zhàn)。東南亞國(guó)家光熱條件很優(yōu)越，勞動(dòng)力價(jià)格更低，一年365天皆可進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無(wú)論是在產(chǎn)量上，還是價(jià)格上都極具競(jìng)爭(zhēng)力。尤其是那里的熱帶水果產(chǎn)業(yè)，品種豐富、物美價(jià)廉，很多品種能夠全年供貨。海南與東盟各國(guó)農(nóng)業(yè)上的“同質(zhì)化”傾向最為明顯，今后受到的沖擊無(wú)疑也將最為直接和激烈。

海南要應(yīng)對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)，必須發(fā)展精品果業(yè)。而這又需要大量的資本投入，需要更為先進(jìn)的高科技，需要更為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。這與目前海南農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)、實(shí)力單薄有很大的矛盾。但與東南亞國(guó)家相比，海南并沒(méi)有一個(gè)熱帶精品農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的金融支持系統(tǒng)。因此，海南必須打破金融重城市而輕農(nóng)村的傾向。可以因地制宜，針對(duì)熱帶農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)開(kāi)發(fā)，建立政策性銀行?；蛘咭愿觾?yōu)惠的政策發(fā)展民營(yíng)銀行，比全國(guó)其它地方先走一步?？梢晕獠拷鹑谫Y本的進(jìn)入，為未來(lái)海南農(nóng)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供良好的金融服務(wù)。與此同時(shí)，要根據(jù)實(shí)際情況，建立農(nóng)民貸款擔(dān)保機(jī)制，打通小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的融資通道。

4.5.4改革農(nóng)村教育制度

與全國(guó)相比，海南的教育水平處于非常落后的地位。尤其是農(nóng)村教育，師資力量薄弱，許多地方基本的校舍建設(shè)都難以保障，中小學(xué)的輟學(xué)率還比較高。海南農(nóng)村人口占總?cè)丝诘娜种r(nóng)村人口教育決定著海南未來(lái)的人口素質(zhì)，決定著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展未來(lái)的大格局。

第一，必須逐年加大對(duì)教育的財(cái)政投入。海南目前已經(jīng)宣布從2005-2007年省級(jí)財(cái)政每年至少增加1個(gè)億的財(cái)政資金用于農(nóng)村中小學(xué)危房改造和教育發(fā)展。但還要進(jìn)一步確保使中小學(xué)教育、尤其是九年制義務(wù)教育財(cái)政資金的支出穩(wěn)定化、制度化。

第二，要避免農(nóng)村教師的流失，吸引人才，必須逐步在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師工資和福利待遇。這項(xiàng)制度要加快落實(shí)，以穩(wěn)定農(nóng)村教育隊(duì)伍。由于農(nóng)村教師的工資、待遇比城市教師低，工作條件也比城市差，有文憑、素質(zhì)高的教師都奔向?？诘容^大城市，致使農(nóng)村中青年優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重。中青年優(yōu)秀教師的外流直接導(dǎo)致農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)失調(diào)，民辦教師、代課教師比重較大，正規(guī)師范類院校畢業(yè)生不多。這種情況如不加快改變，城鄉(xiāng)教育差距仍將繼續(xù)擴(kuò)大。

第三，必須實(shí)行嚴(yán)格的教育收費(fèi)管理制度。要嚴(yán)格制訂教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行教育收費(fèi)價(jià)格聽(tīng)證制度，讓廣大學(xué)生家長(zhǎng)參與到教育收費(fèi)協(xié)商對(duì)話中來(lái)。做到收費(fèi)公平、合理、透明，政府監(jiān)管嚴(yán)格、群眾監(jiān)督有效的教育收費(fèi)制度。要實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生享受免雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)待遇等。

第四，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，改革政府壟斷的教育體制。允許民間社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)教育資金籌集多元化。除了鼓勵(lì)企業(yè)、島內(nèi)個(gè)人辦基礎(chǔ)教育外，還應(yīng)特別重視利用在東南亞一帶的海南籍僑民的力量辦學(xué)。在引入社會(huì)資本的同時(shí)，要注重教育布局調(diào)整，合理優(yōu)化教育資源的配置。

4.5.5推進(jìn)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)

去年的SARS危機(jī)表明，以人為本、投資健康比什么都重要。海南的整體環(huán)境要改善，必須建成一個(gè)“健康島”。但是在醫(yī)療衛(wèi)生方面，價(jià)格在全國(guó)是偏高的，城市居民看病難，農(nóng)村居民看病更難。當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)的新型合作醫(yī)療有一個(gè)很大的弊端就是沒(méi)有很好地考慮到農(nóng)民的意愿，完全是通過(guò)專家設(shè)計(jì)并自上而下推行，因此出現(xiàn)了許多難以克服的矛盾。海南要更多地從本地農(nóng)民的實(shí)際情況出發(fā)，走出一條新路。

一是要抓住農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制反映出的突出矛盾，建立農(nóng)村特困人群醫(yī)療救助制度，使公共醫(yī)療衛(wèi)生體現(xiàn)對(duì)最弱勢(shì)群體的關(guān)懷。

二是針對(duì)農(nóng)民看不起大病，因大病返貧的狀況，重點(diǎn)建立農(nóng)村大病醫(yī)療統(tǒng)籌模式、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

三是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系不能僅僅從治療的角度考慮問(wèn)題，疾病的預(yù)防更為重要。各級(jí)政府和醫(yī)療部門要加大投入力度，更新各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療設(shè)備。并初步建立以縣級(jí)為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、村級(jí)為網(wǎng)底的三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)，明顯提高農(nóng)村公共衛(wèi)生綜合服務(wù)能力，把傳染病發(fā)病率控制在較低的水平。

四是采取有效措施鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)“赤腳醫(yī)生”為農(nóng)民提供廉價(jià)有效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

4.5.6逐步推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

從目前海南農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，外出務(wù)工的收入很低。從下表可以計(jì)算出，海南農(nóng)民人均工資及勞務(wù)收入是全國(guó)平均水平的21.8%,是浙江的14.8%，是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的廣西的26.7%。其中的主要原因是海南剩余勞動(dòng)力在本地打工的空間不大，如果到外省打工要越過(guò)瓊州海峽，遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，而且成本很高。

資料來(lái)源：2001年中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，海南的農(nóng)民從絕對(duì)數(shù)量上來(lái)說(shuō)并不多，而且當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在文化傳統(tǒng)上不習(xí)慣到外地打工，海南的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在海南本省消化和解決。要有效地解決城市化過(guò)程中的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，一個(gè)相當(dāng)重要的方面就是打破戶籍制度的限制。隨著海南城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，為城鄉(xiāng)居民建立統(tǒng)一的戶籍制度，不僅能夠大幅度提高農(nóng)民收入，有效縮小城鄉(xiāng)差距，也為系統(tǒng)地打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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