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1.適應預算外資金管理工作的新形式，理順部門職能，加大管理力度

一、理順財政綜合管理部門的職能，加大對預算外資金宏觀管理的力度

長期以來，財政綜合管理部門擔負著對預算外資金進行全面管理的重擔。既負責制定政策、編制計劃、審批項目的工作，又負責對具體部門、單位預算資金收支預決算的審核批準；既負責本地區(qū)有關預算外資金報表的編制和匯總，又負責對部門、單位預算外資金的財務管理；既負責對收費、基金及其票據(jù)的管理，又負責對本地區(qū)預算外資金管理的監(jiān)督檢查和違紀查處。特別是還要負責對相當于二分之一預算內(nèi)單位數(shù)量的自收自支單位的直接管理?？芍^是統(tǒng)包了有關預算外資金管理的全部事項。隨著改革的不斷深入，國民經(jīng)濟的日益發(fā)展，許多財政綜合管理部門的同志越來越感到這樣的管理方式，這么多的管理職能確實難以應付，再這樣下去，不僅丟了“西瓜”，也會丟了“芝麻”。

理順財政綜合管理部門的職能主要是增強其間接管理職能，調(diào)整直接管理的職能，從“抓大”、“抓總”兩個方面，來加大對預算外資金宏觀管理的力度。

“抓大”就是抓預算外資金管理中的大事。具體講，抓預算外資金管理政策的確定、布署及其咨詢，并就征收、撥付、核算、報表、分析、預決算等各個環(huán)節(jié)制定規(guī)范的管理辦法；抓收費、基金項目的審核批準或者報上級審批，以及調(diào)查論證和取消有關收費、基金項目的工作；抓部門系統(tǒng)（一級單位）預算外資金預、決算及重大支出項目的審批。而對那些屬于對二級單位進行直接管理的職能，如資金劃撥、票據(jù)收繳、收費年檢以及有關會計核算、財務管理的職能則應從財政綜合管理部門的職能中轉(zhuǎn)出。

“抓總”即抓好總“盤子”、抓好總協(xié)調(diào)、抓好總監(jiān)督。就是對本級預算外資金實行集中統(tǒng)一管理，編制總預算、總決算，并報上級財政部門和本級人大批準，保證收支平衡，時刻掌握好預算外資金的總“盤子”；抓好總協(xié)調(diào)就是搞好財政部門與監(jiān)察、物價、銀行等部門的協(xié)調(diào)關系，搞好財政內(nèi)部各部門之間共同管理預算外資金的協(xié)調(diào)關系，搞好上級、本級、下級三級財政部門有關預算外資金管理的協(xié)調(diào)關系，從而建立起職能明確、分工合作、相互協(xié)調(diào)和合理制約的管理機制；抓好總監(jiān)督就是負責本地區(qū)有關預算外資金管理方面的總的監(jiān)督檢查工作，就是要做到既查本級又查下級、既查內(nèi)部又查外部、既查黨政機關又查基層單位，既查收入又查支出，既查收費又查票據(jù)，既實行普查又實行抽查，從而建立起全方位的監(jiān)督機制。

二、理順財政內(nèi)部業(yè)務管理部門的職能，加大對預算外資金微觀管理的力度

現(xiàn)在，財政內(nèi)部各業(yè)務管理部門（以下簡稱業(yè)務管理部門）主要負責對原納入全管理和差額管理范圍的部門和單位的具體管理業(yè)務。而所管理的這些部門、單位中，絕大我數(shù)如公安、建設、環(huán)保、農(nóng)口等部門都是既有預算內(nèi)資金、又有預算外資金。預算內(nèi)資金收支部分屬業(yè)務管理部門管理，預算外資金收支部分屬財政綜合部門管理。這樣的交叉管理格局是不合理的。其一，不利于管理，表現(xiàn)在兩方面。一方面，容易形成管理上的脫節(jié)和漏洞；另一方面容易被人鉆空子。由于上述部門（一級單位）中有不少下屬單位是自收自支單位，有的還設在城鄉(xiāng)邊遠地區(qū)，而在現(xiàn)行管理體制下，能一并對其進行管理的業(yè)務管理部門卻對他們完全管不到，財政綜合管理部門對他們又難以全面管理。各地在清查中就查出不少違紀問題。如果改由各業(yè)務管理部門統(tǒng)一管理，上述兩方面情況就會得到很好的控制。其二，不利于統(tǒng)一“管理標準”?，F(xiàn)實中，“預算內(nèi)”、“預算外”的開支范圍、標準都不盡相同，往往是“預算外”的開支范圍、標準都不盡相同，往往是“預算外”寬于“預算內(nèi)”。這就在一個部門或系統(tǒng)內(nèi)形成兩個等級、兩種待遇。既造成部門內(nèi)相互攀比，又增加了對“預算內(nèi)”的壓力。當前預算內(nèi)支出矛盾突出，就與這方面因素的影響分不開的。因此，許多財政部門早就開始了統(tǒng)一預算內(nèi)、外開支范圍、標準的工作，但就是遲遲難以統(tǒng)一，其原因不言而喻。如果也由各業(yè)務管理部門統(tǒng)一負責這些部門、單位的預算內(nèi)、外資金的管理工作，就會大大加快建立統(tǒng)一管理標準的進程。其三，不利于預算外資金與預算內(nèi)資金的統(tǒng)籌安排使用。由于“預算外”、“預算內(nèi)”這兩塊資金分別由不同部門管理，這就給具體單位計劃和合理使用這兩塊資金帶來很大不便。相反如果改由各業(yè)務部門統(tǒng)一管理，就能大大提高資金的使用效益。一方面可以根據(jù)單位的實際支出需要以及該單位預算內(nèi)、外資金可能供給的來源、合理地撥付給該單位使用，另一方面又擴大了各業(yè)務部門的資金容量，增加了合理調(diào)度資金的流動余地，從而可以有力地保證及時向所管單位撥付資金，可以有力地促進履行政府職能和各項事業(yè)發(fā)展。

通過上面的分析，我們不難看出，理順財政內(nèi)部各業(yè)務部門的職能是非常必要和緊迫的。至于如何理順，其間已有述及。主要是將對上述部門、單位包括自收自支單位的預算外資金進行直接管理的職能調(diào)整給財政內(nèi)部各塊業(yè)務管理部門負責。如將對公安、教育、衛(wèi)生、環(huán)保以及下屬自收自支事業(yè)單位的預算外資金管理轉(zhuǎn)給原來就負責這些部門預算內(nèi)資金管理的行政事業(yè)財務管理部門負責。其調(diào)增的管理職能主要包括五項內(nèi)容：（1）按財政綜合部門批準的預算、核撥所需的預算外資金；（2）監(jiān)督所管單位的預算外資金的收支執(zhí)行情況；（3）對所管單位的重大預算外資金支出項目進行成本效益分析和跟蹤管理；（4）指導有關預算外資金方面的會計核算和財務管理；（5）匯總、編制本塊的預算內(nèi)、外資金會計報表并分別報送預算管理部門、財政綜合管理部門。這樣做后還有三點好處。一是為逐步將體現(xiàn)政府職能的各種收費和基金項目納入預算內(nèi)管理，打下基礎；二是有利于預算內(nèi)、外會計科目的改革和統(tǒng)一；三是有利于緩解財政綜合管理部門力量不足的矛盾、節(jié)約人力物力，同時也有利于加大對預算外資金微觀管理的力度。

三、理順收費管理局的職能，加大對預算外資金源頭控管的力度

各地為了加速對預算外資金的源頭控管，都先后建立起收費管理局，也有的叫預算外資金結(jié)算中心，也有的叫預算外資金管理局，但不管叫什么名稱，都不能背離當初建立這種機構的目的。即不能離開征收統(tǒng)管這個主題。可實際中，不少收費管理局卻把收費統(tǒng)管變成次職能，而把撥付資金，把對具體單位的財務會計管理變成了主職能，并且有些地方出現(xiàn)了要把財政綜合部門的所有職能，全盤接受過去的苗頭，什么審批收費項目、什么審核預決算等樣樣都管，在人們心目中，似乎收費管理局變成了第二財政局。這不僅是名不正，言不順，大大削弱了源頭控管的力度，而且會造財政內(nèi)部管理混亂，繼而影響整個財政工作。因此，理順收費管理局的管理職能也是十分必要的。其理順的內(nèi)容包括四方面。首先是明確其收費統(tǒng)管的主職能。即負責本地區(qū)各項預算外資金項目的統(tǒng)一征收工作；負責預算外資金的財政專戶管理；負責本地區(qū)調(diào)控資金任務的完成及解繳；負責預算外資金收支政策、標準、范圍的宣傳并協(xié)助監(jiān)督執(zhí)行；負責辦理直接征收或委托代收代繳預算外資金進戶等有關業(yè)務工作；負責本地區(qū)行政事業(yè)單位的收費年檢及收費票據(jù)的發(fā)放、驗證、核銷等業(yè)務工作；負責對三亂（亂收費、亂集資、亂攤派）事項的查處。其次是取消與財政綜合部門

與財政內(nèi)部業(yè)務部門相同或近似的管理職能。如審批收費、基金項目、審批預算外資金收支計劃，審批預算外資金財務報表、檢查單位預算外資金財務管理等等。再次就是要增強收費管理局的服務職能，把開展優(yōu)質(zhì)服務作為一項重要工作。表面上看，強化服務職能與源頭控管關系不大，實質(zhì)上服務做好了，就能促進單位自覺按規(guī)定收費，樂意配合統(tǒng)管。這就是人們所說的寓服務于管理之中的深刻涵義。當然增強服務職能對財政內(nèi)部各個部門來說都很重要，但對收費管理局來說尤其重要。這是因為，許多單位本來對收費統(tǒng)管思想上就不大通，如果統(tǒng)管部門服務態(tài)度再不好，這更加影響他們征收的積極性，收費收不上來，也然影響預算的執(zhí)行，以至形成運行不暢。所以我們各級領導務必要強調(diào)服務。這就要求我們，一要牢固樹立服務意識；二要把對服務工作的考核納入崗位責任考核之中；三要大力開展“一個公章一片情”、“我為單位添方便”等文明服務活動。再其次要增強對收費票據(jù)管理的職能。既要嚴格把好票據(jù)發(fā)放關、票據(jù)審核關、票據(jù)收繳關，又要加在檢查和懲治力度。一方面對收費中違法亂紀的事要堅決依法嚴肅查處，另一方面也要對違法亂紀行為負有直接責任的人員依法追究責任，從而真正把好源頭控管的閘閥。

2.改革預算外資金管理方式，建立預算外資金管理中心

一、預算外資金管理機構的設置及職能。國家規(guī)定，預算外資金的主管機關是財政部門。從現(xiàn)行的管理模式看，大致有三種類型：第一種是延用傳統(tǒng)的管理模式，仍由財政局綜合計劃科（股）管理；第二種是成立社會收費管理局管理；第三種是成立預算外資金管理中心（或管理局）。從以上三種預算外資金管理機構具有的優(yōu)點和存在的弊端及目前各地實踐取得的效果來看，有些同志認為第三種類型較好，宜在全國推行。預算外資金管理中心（以下簡稱管理中心）是在財政內(nèi)部綜合計劃科的基礎上，通過擴充人員、增強力量來設立。它與綜合計劃科兩塊牌子、一套人馬。管理中心主任由財政局副局長兼任，綜合計劃科科長兼任副主任，日常工作由副主任主持。按照這個思路設置的管理中心，既是財政內(nèi)部的一個獨立機構，又不同于其它內(nèi)部科室，因而便于理順財政內(nèi)外的關系。管理中心具體行使預算外資金管理的職能。主要職能是：預算外資劃解和調(diào)度，預算外資金年度收支預決算的匯審編報；預算外資金收支情況的稽查監(jiān)督。這樣財政部門對預算外資金的管理職能大為拓展和增強。

二、預算外資金的管理方式。預算外資金的管理根據(jù)各地的實際情況，可采用不同的管理方式。其中，集中統(tǒng)一管理是一種行之有效的管理方試，這種方式的具體做法是：

（一）預算資金的組成和收繳。按照國務院（1996）29號文件的規(guī)定，目前的預算外資金是指國家機關、事業(yè)單位、社會團體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門和政府委托的其它機構，為履行或代行政府管理職能，依照國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。只要符合以上規(guī)定的各項預算外資金，包括專項資金收入、部分行政事業(yè)性收費收入、國有產(chǎn)權類收入、社會無償集資收入、利息收入及其它財政性資金收入，均為預算外資金集中統(tǒng)一管理的范圍。各部門和單位要嚴格按照國家法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的范圍和標準收取或提取預算外資金。任何部門和單位不得違反國家有關規(guī)定，擅自設立收費和基金項目，隨意調(diào)整范圍和標準。

預算外資金的收繳實行“各家開票、一家收款”辦法。各單位收費時，單位只開收費票據(jù)，不收款項，款項由交款者就近繳人管理中心在銀行開立的預算外資金專戶的單位分戶。由于開票在單位，資金在管理中心，實現(xiàn)票款分離，有利于資金的安全和干部的廉政建設。為進一步制止亂收費行為，維護國家利益，保護企事業(yè)單位和公民的合法權益，各部門和單位收取或提取預算外資金，必須一律使用財政部門統(tǒng)一監(jiān)制的收款票據(jù)。執(zhí)行單位若沒有按規(guī)定使用統(tǒng)一票據(jù)實施收費的，繳費單位或個人應拒絕支付，財政部門不得報銷。各執(zhí)收單位還必須按規(guī)定定期向管理中心結(jié)報。預算外資金收入單位如不及時繳存、不按時結(jié)報而發(fā)生拖欠、逾期的，由管理中心從拖欠、逾期之日起，按日扣繳違規(guī)金額一定比例的滯納金。滯納金從該單位留用的預算外資金中扣除。

（二）預算外資金的分解。各單位的預算外資金全部繳入專戶后，由管理中心按資金性質(zhì)進行分類：凡是收取的各種專項基金（資金）及附加等收入歸為基金類；納入專戶管理的保證金、押金等收入歸為代管資金類；除上述兩類資金以外的行政事業(yè)性收費及其它收入歸為收費類。屬基金類的，按項目分別納入各預算外專項資金。為確保預算外專項資金的?？顚Ｓ茫岣哔Y金使用效益，可建立城市維護建設、農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、交通能發(fā)展等專項資金管理委員會，負責預算外資金年度收支計劃的編制和日常管理等工作。屬代管理資金類的，由專項資金管理委員會和管理中心代管。屬收費類的，先按規(guī)定籌集預算外財政調(diào)節(jié)資金，預算外財政調(diào)節(jié)資金納入財政預算統(tǒng)籌安排，籌集后的剩余部分為單位留用的預算外資金。

（三）單位留用的預算外資金的管理。行政事業(yè)單位的預算外資金支出實行“以收定支、核定基數(shù)、落實責任、超收計獎、比例分成、超支不補、節(jié)余留用、統(tǒng)籌上繳、綜合平衡”的管理辦法，具體范圍和標準由財政部門核定。這樣，單位留用的預算外財政調(diào)節(jié)資金后的留用部分、超收分成以及其它預算外資金等，部門和單位用預算外資金開支的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等，按“定編定員，預算內(nèi)外結(jié)合，包干使用、超支不補、結(jié)余留用”的辦法，由管理中心根據(jù)核定的支出計劃和收入上繳情況分期核撥，部門和單位要嚴格按核定的項目、標準和范圍使用。

（四）預算外資金收支計劃的管理。預算外資金收支計劃可分為行政事業(yè)單位的預算外資金收支計劃、財政調(diào)節(jié)資金收支計劃和專項資金收支計劃。行政事業(yè)單位的預算外資金收支計劃由各單位按照“量入為出”的原則編制，不準編制赤字計劃，財政調(diào)節(jié)資金收支計劃由財政部門根據(jù)各單位年度收費類資金收支情況，結(jié)合財政管理委員會負責編制，財政部門負責統(tǒng)一平衡。管理中心在審核這些收支計劃的基礎上，編制本級匯總的預算外資金年度收支計劃，并報同級人民政府審批后組織實施。對計劃執(zhí)行過程中，因特殊情況需要減收或增支的，應按規(guī)定程序編制計劃調(diào)整方案，提效同級人民政府審批后方可執(zhí)行。對未經(jīng)批準、擅自調(diào)整的計劃，管理中心應拒絕執(zhí)行。

（五）預算外資金管理的監(jiān)督和檢查。各級人民政府必須定期向同級人大常委會報告有關預算外資金管理情況，自覺接受人大常委會對預算外資金使用情況的監(jiān)督。財政、計委、物價、審計、人民銀行、監(jiān)察等部門根據(jù)各自的職責分工，依照有關法律法規(guī)，對各部門和單位預算外資金收支情況進行監(jiān)督和檢查。

（六）建立預算外資金增收節(jié)支的繳勵機制。為進一步規(guī)范預算外資金的收支行為，充分調(diào)動單位增收節(jié)支的積極性，必須建立“收入累進、利益累進、超收分成、超支不補、收支掛鉤、結(jié)余留用”的激勵機制。對超額完成收費類資金收入任務的單位實行上繳任務的單位，用單位留用的預算外資金補足。這里必須指出的是，要防止為完成收入任務和上繳任務而采取擴大收費范圍、提高收費標準等亂收費行為。

在建立預算外資金管理中心，改革預算

外資金管理方式的具體操作中，財政部門應特別注意以下兩點：

一是必須建立起財政內(nèi)部良好的協(xié)調(diào)制約機制。預算外資金管理工作，既有綜合性，又比較具體，需要財政內(nèi)部有關職能部門的協(xié)調(diào)配合。管理中心主要應做好綜合層面的工作，如負責制訂預算外資金管理政策、收費審批、編制總體計劃、專戶管理、總會計工作和匯編決算工作等，具體單位預算外資金的收支管理應由各業(yè)務處室負責。只有搞好財政部門內(nèi)部的分工協(xié)作，建立起一種相互協(xié)調(diào)和合理制約的管理機制，才能有利于促進預算內(nèi)外資金結(jié)合使用，避免預算內(nèi)外資金管理脫節(jié)，提高綜合財力的運用效果。

二是必須樹立服務觀念，加強與其它部門的聯(lián)系，寓管理于服務之中。預算外資金比較分散，收入上繳專戶與支出核撥工作量很大，需要得到各部門和單位的支持與配合，相互溝通情況，及時反饋信息。同時，財政部門在加強預算外資金管理時，要積極做好服務工作，對合理開支要及時審批，及時撥付，絕不能影響單位支出的正常使用，對不合理開支要堅決糾正，對各種亂收支問題要嚴肅查處。

3.依靠法制解決預算外資金管理問題

一、改革預算外資金管理的思想基礎已經(jīng)形成。從黨中央領導到各級以至企事業(yè)單位的新的一代領導者都已逐步認識到依法治國是必然趨勢。對預算外資金的負面影響和管理漏洞也有了普遍的認識，解決預算外資金管理問題已提到上至國務院下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的議事日程。

二、預算外資金規(guī)模已相對縮小。過去預算外資金主要有國有企業(yè)的主管部門收取的收入和行政事業(yè)單位的收入，真正財政部門的收入所占比例很小，1993年實施新的《企業(yè)會計準則》和《企業(yè)財務通則》后，國有企業(yè)按規(guī)定提取留用的更新改造資金等專項基金和稅后留利已不再具有預算外資金的性質(zhì)。近幾年內(nèi)，國家每年都要清理取締大批收費項目，也減少了預算外收入渠道。

三、各級政府增強了對預算外資金管理的積極性，由于分稅制的實施，初步劃分了中央和地方各自的收入渠道，只要能逐步完善和得到法制的保障，地方政府依法自主理財?shù)姆e極性就會得到發(fā)揮，將原屬財政的預算外資金完全納入預算，將其他未歸并取消的預算外收入納入“預算管理”就是順理成章的了。

四、預算外資金大部分已趨向于預算資金的性質(zhì)，隨著分稅制的實施，屬地方財政部門掌握的預算外資金的性質(zhì)已與預算內(nèi)相同，沒有必要再游離于預算之外；而一些行政事業(yè)單位收取的行政事業(yè)性收費，也理所應當歸于政府的財政資金；只有少數(shù)屬于非全額撥款的事業(yè)單位的勞務性收入，具有勞務交換性和有償性的資金，不能歸并財政資金，但其規(guī)模和數(shù)量已不是很大。

解決預算外資金管理問題，可有許多具體措施，通過認真落實，均能收到一定的成效，但要從根本上解決問題，只有以法治理，取消、歸并與管理相結(jié)合，加快預算外資金的自行消亡。

繼續(xù)改革稅制、完善預算法。規(guī)范各級政府的收支行為，準確實施本級預算，不干預下級和企業(yè)的自主范圍的經(jīng)濟行為是各級政府的基本職責，遠比多建一項工程重要。要按照區(qū)域發(fā)展的理論，加強中央和自然形成的縣、市（市本級和郊縣）的政府職能，弱化中間兩級的職能，相應就是加強和弱化以上兩類政府的收支能力，確保國家的穩(wěn)定和自然形成的區(qū)域社會的正常發(fā)展。

通過完善法規(guī)，取消絕大部分的預算外資金，將其納入預算，以規(guī)范的稅收來取代，如交財政部門的預算外資金，完全以地方稅形式納入預算管理；將行政事業(yè)單位以政府規(guī)定征收的資金逐項清理，該取消的取消，該收的亦并入地方稅征管范圍；對非公益性的事業(yè)單位應實行真正的企業(yè)化管理，其收費當然不再屬預算外資金范圍；余下的一小部分事業(yè)單位提供勞務獲得的有償收入，在目前還不能稅費合一的情況下，暫時保留下來并加強管理。

資料來源：《中國財政》1998年第5期《揚州財會》1998年第1期

《財金貿(mào)易》1998年第3期