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一、美國(guó)預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)

（一）美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)

約束預(yù)算的法律在美國(guó)聯(lián)邦層面上主要是美國(guó)憲法。憲法規(guī)定：國(guó)會(huì)必須通過(guò)收入和支出預(yù)算，總統(tǒng)有權(quán)贊成和否決預(yù)算，但是國(guó)會(huì)可以不考慮總統(tǒng)的否決。美國(guó)憲法第一章第九節(jié)寫道：“除非法律規(guī)定撥款，否則財(cái)政部不得支出款項(xiàng)”?？偨y(tǒng)只有在人們的代表者———國(guó)會(huì)的同意下，才可以通過(guò)行政部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行正常開支。而且，無(wú)論是通過(guò)法律還是一般性實(shí)踐，稅收和撥款立法決議通常是在立法機(jī)關(guān)下議院或者眾議院中形成的。擁有較小行政區(qū)域，在某種情況下頻繁選舉的立法機(jī)構(gòu)，被認(rèn)為是最接近民眾的。美國(guó)在聯(lián)邦層面上約束預(yù)算的程序法有：《反赤字法》（1900年）、《預(yù)算和會(huì)計(jì)法》（1921年）、《國(guó)會(huì)預(yù)算法》①（1974年）、《平衡預(yù)算與緊急赤字削減法案》②（1985年）、《預(yù)算執(zhí)行法案》③（1990年）、《首席財(cái)政主管法》（1990年）、《聯(lián)邦信用改革法》（1990年）、《政府績(jī)效和成果法》（1993年）[1]。這些法律的頒布實(shí)施是一個(gè)逐步積累的過(guò)程。除了相關(guān)預(yù)算法律規(guī)定外，美國(guó)還有許多行政法規(guī)用于約束預(yù)算過(guò)程，主要有：由管理和預(yù)算辦公室（0MB）制定的《A-11》通告（CIRCULARNO.A-11）。它規(guī)定了預(yù)算編制、預(yù)算提交和預(yù)算執(zhí)行；由管理和預(yù)算局制訂的會(huì)計(jì)政策，對(duì)單位財(cái)務(wù)報(bào)表格式和內(nèi)容（BulletinNo.01-09）作出相關(guān)規(guī)定；由財(cái)政部制定的《財(cái)政規(guī)定手冊(cè)》，補(bǔ)充規(guī)定財(cái)務(wù)報(bào)告。聯(lián)邦會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)咨詢委員會(huì)還制訂了不同的文件，用于研究會(huì)計(jì)和審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。此外，美國(guó)的《信息自由法》和《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》，要求財(cái)政支出項(xiàng)目及金額公開，財(cái)政預(yù)算的所有信息都在互聯(lián)網(wǎng)上公開，公眾可以隨時(shí)登錄查詢，網(wǎng)上資料更新及時(shí)。議會(huì)審議預(yù)算期間，每天的審議情況當(dāng)天就可在網(wǎng)上查詢，公眾還可到指定地點(diǎn)購(gòu)買或在網(wǎng)上隨時(shí)獲取預(yù)算文本及有關(guān)預(yù)算資料。

（二）州與地方層次的預(yù)算

1.州與地方層次的預(yù)算過(guò)程與三權(quán)分立原則美國(guó)州與地方層次的預(yù)算過(guò)程也充分體現(xiàn)三權(quán)分立原則，但三權(quán)分立在各州預(yù)算過(guò)程的具體體現(xiàn)不同。如托馬斯•P.勞斯所言，“三權(quán)分立不是一個(gè)靜態(tài)的概念，它是政府各部門之間的聯(lián)系，貫穿于政府的各個(gè)時(shí)期和各個(gè)部分”。不過(guò)綜合考慮州長(zhǎng)和立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的影響，各個(gè)州并不相同。愛(ài)德華•克林奇和托馬斯•勞斯按照預(yù)算類型將美國(guó)的州分成十三類，比如佛羅里達(dá)、密西西比、得克薩斯和猶他屬于立法管制州；康涅狄格、佐治亞、愛(ài)達(dá)荷和明尼蘇達(dá)州屬于這樣的州：州長(zhǎng)在預(yù)算過(guò)程中處于中心地位，但是立法機(jī)關(guān)有獨(dú)立裁決和質(zhì)疑行政預(yù)算假設(shè)和動(dòng)議的權(quán)力；加利福尼亞、伊利諾伊和俄亥俄三個(gè)州被劃分為行政管制州，在這三個(gè)州，州長(zhǎng)改進(jìn)預(yù)算說(shuō)明，接受和審查部門的預(yù)算要求，準(zhǔn)備并向立法機(jī)關(guān)提交一份標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算建議，立法機(jī)關(guān)無(wú)法接觸部門的原始預(yù)算請(qǐng)求，只能在預(yù)算的審批階段把州長(zhǎng)的建言作為他們商議的基礎(chǔ)。

2.州和地方層次的行政、立法權(quán)力和功能“美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算程序在政府的行政部門和立法部門之間創(chuàng)建了一種并不輕松且時(shí)常變化的權(quán)力平衡”，但是“聯(lián)邦政府的這種平衡機(jī)制并沒(méi)有直接轉(zhuǎn)移給州和地方政府”。這使美國(guó)州和地方層次的預(yù)算過(guò)程有如下表現(xiàn)：第一，并不是所有的州和地方政府都有正常意義上的行政預(yù)算，但都有準(zhǔn)備預(yù)算草案。有些州的預(yù)算由立法機(jī)關(guān)編制，有些州的預(yù)算由州長(zhǎng)和立法機(jī)關(guān)組成的一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)來(lái)編制。有些地方政府的預(yù)算，是由一些專業(yè)的理財(cái)專家在立法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下編制的。第二，州和地方政府的行政首腦，在財(cái)政年度的支出方面經(jīng)常擁有很大的財(cái)政權(quán)力。許多州沒(méi)有常設(shè)的立法機(jī)關(guān)，這些立法機(jī)構(gòu)在日歷年度的年初開一次會(huì)，批準(zhǔn)州的撥款法案或者其他法律，一年的其他時(shí)間可能是休會(huì)的。若出現(xiàn)意外事件，州長(zhǎng)可能有很多扣押權(quán)（impoundmentpowers），可以推遲或者廢除已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的撥款法案中的支出。第三，州和地方政府的臨時(shí)處理機(jī)制各不相同。在財(cái)政年度已經(jīng)結(jié)束而新的撥款法案尚未到位時(shí)，通過(guò)這些機(jī)制為政府活動(dòng)提供資金，臨時(shí)處理機(jī)制的具體情況，取決于特定州的制度安排和法律狀況。第四，多數(shù)州的州長(zhǎng)擁有部分否決權(quán)，允許州長(zhǎng)對(duì)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的議案進(jìn)行修改，并將剩余內(nèi)容簽署成法律，而立法機(jī)關(guān)對(duì)于這種部分否決可以再次否決。

3.州和地方政府預(yù)算法律限制約翰.L密克賽爾認(rèn)為，限制（包括對(duì)政府規(guī)模的限制以及對(duì)政府融資規(guī)模的限制）、限額（對(duì)政府年度財(cái)政收入規(guī)模的限制，或者對(duì)政府財(cái)政年度支出規(guī)模的限制，或者最高限額）、全民公決和高比例的多數(shù)票，“都是州和地方政府財(cái)政程序的共同特征；但他們不是聯(lián)邦政府的特點(diǎn)”，而州和地方政府通常都要求的平衡預(yù)算，在不同的州之間規(guī)定也存在差異：州長(zhǎng)的預(yù)算在提交時(shí)候必須是平衡的；立法通過(guò)的預(yù)算必須是平衡的；預(yù)算年度結(jié)束時(shí)，預(yù)算必須是平衡的。出于資本性建設(shè)融資目的，或者是彌補(bǔ)政府運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的赤字，州和地方政府可以發(fā)行債務(wù)，但是有限額的規(guī)定。開征于1913年的聯(lián)邦所得稅特別規(guī)定，州和地方政府債券的利息免稅。1986年的《稅制改革法案》進(jìn)一步區(qū)分了兩種市政債券：私人債券和公共債券，規(guī)定私人債券應(yīng)稅而公共債券免稅。

二、中國(guó)政府預(yù)算管理法治化方面的缺陷

（一）中國(guó)規(guī)范政府預(yù)算行為的法律法規(guī)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政框架下的預(yù)算管理應(yīng)在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)開展。中國(guó)已經(jīng)建立起不同層次的預(yù)算管理法律規(guī)范，規(guī)范政府預(yù)算行為。目前，以《中華人民共和國(guó)憲法》為根本法，中國(guó)已經(jīng)建立起來(lái)的規(guī)范政府預(yù)算行為的法律法規(guī)，主要包括三個(gè)層次：預(yù)算管理相關(guān)法規(guī)；①預(yù)算管理相關(guān)行政法規(guī)；②以及一些地方性法規(guī)。③

（二）中國(guó)預(yù)算管理在法治化方面的缺陷

1.政府間財(cái)政關(guān)系缺乏法律約束政府間財(cái)政關(guān)系的實(shí)質(zhì)是財(cái)政資源在各級(jí)政府間的配置問(wèn)題，核心是財(cái)政分權(quán)，規(guī)范的財(cái)政分權(quán)度是公共財(cái)政制度是否完善的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行政府間因事權(quán)不清晰，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配而使得地方政府對(duì)政府間關(guān)系難以預(yù)期，盡管財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配問(wèn)題從理論上很容易講得明白，其弊端也看得清楚，但中央政府和地方政府及其官員在此過(guò)程中同樣扮演著“經(jīng)濟(jì)人”角色，都有著自身利益的考慮，其必然結(jié)果是政府間財(cái)政分配秩序的混亂。如果追溯源頭，則是因?yàn)檎畽?quán)力，尤其是中央政府的權(quán)力沒(méi)有受到來(lái)自法律的有效限制和約束，財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配是根據(jù)中央需要，而不是憲法、法律的明確規(guī)定。因此，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，制定中國(guó)的《政府間財(cái)政關(guān)系法》，以立法的形式規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，并以規(guī)范化方式保證協(xié)調(diào)和運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)范財(cái)政收支責(zé)任，尤其完善省及省以下地方政府收支責(zé)任制度，完善地方稅制體系，適當(dāng)充實(shí)地方政府財(cái)政實(shí)力。政府間財(cái)政關(guān)系的各個(gè)方面在硬預(yù)算約束中扮演重要角色：政府間轉(zhuǎn)移支付的透明度和可預(yù)見(jiàn)性減少政府間討價(jià)還價(jià)的道德風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)增加地方財(cái)政收入對(duì)地方需求作出反應(yīng)的能力，而不是過(guò)度地依賴中央的轉(zhuǎn)移支付以及合理劃分各級(jí)政府間的支出責(zé)任并保持決定政府支出時(shí)的充足彈性，促進(jìn)地方政府對(duì)自己的財(cái)政支出行為負(fù)責(zé)（喬納森•雷登；岡納•S.埃斯克蘭德；詹妮•李維克）。

2.現(xiàn)行《預(yù)算法》的不完善在建設(shè)法治國(guó)家、促進(jìn)良好治理和推動(dòng)政府改革方面，預(yù)算都具有關(guān)鍵性的作用，而這種作用是建立在一部“好預(yù)算法”基礎(chǔ)之上。1995年1月1日公布實(shí)施的現(xiàn)行《預(yù)算法》，作為中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)第一部預(yù)算法，其頒布實(shí)施是預(yù)算法治化的重要一步。但是，與快速發(fā)展的預(yù)算環(huán)境相比，預(yù)算法還需要完善。現(xiàn)行《預(yù)算法》無(wú)法對(duì)政府行為形成有效的約束，比如《預(yù)算法》明確規(guī)定“中央政府公共預(yù)算不列赤字”、“地方各級(jí)政府按照量入為出、收支平衡原則編制預(yù)算，不列赤字”，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券”，但實(shí)際情況是，財(cái)政赤字、地方政府變相舉債（包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），引致或由于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情形相當(dāng)普遍，稅收征管中存在稅務(wù)部門人為調(diào)節(jié)進(jìn)度、稅款流失嚴(yán)重的現(xiàn)象，財(cái)政資金存在違規(guī)使用情況。問(wèn)責(zé)不力、對(duì)違規(guī)行為缺乏嚴(yán)厲制裁，使得預(yù)算產(chǎn)生形式化傾向，預(yù)算對(duì)政府行為的約束效力不足，失去政府預(yù)算產(chǎn)生的最初目的。

3.權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審查難以起到實(shí)質(zhì)性的作用審議的預(yù)算草案信息不足，人大代表預(yù)算審批能力的不足，預(yù)算否決權(quán)的缺失，都影響到人大對(duì)預(yù)算審查的實(shí)際效果。

三、美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)對(duì)中國(guó)政府預(yù)算管理法治化的啟示

（一）建立防止預(yù)算權(quán)力濫用的制衡機(jī)制

法治是現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度的靈魂，預(yù)算的法治性源于憲法規(guī)定。美國(guó)聯(lián)邦政府的基本課稅權(quán)由憲法授予，以憲法形式劃分各級(jí)政府間的財(cái)政權(quán)利和義務(wù)，由此建立了政府間財(cái)政的基本框架?；趹椃ň駥?duì)預(yù)算活動(dòng)的法理解釋，使得預(yù)算活動(dòng)必須追求公共資金的效率運(yùn)作，“防止出現(xiàn)籠絡(luò)民心的政治撥款”[1]，從而防止預(yù)算權(quán)力被濫用。從西方國(guó)家預(yù)算過(guò)程，立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算編制的審批、預(yù)算調(diào)整追加、機(jī)動(dòng)財(cái)力使用、決算及預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，都已經(jīng)形成較為完善的權(quán)力制約機(jī)制。無(wú)論是政府的資金分配行為還是立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，都依法而為，嚴(yán)格遵循“先有預(yù)算，后有支出”的原則。在美國(guó)、日本等國(guó)，如果預(yù)算年度開始后，預(yù)算還未被批準(zhǔn)，議會(huì)將不得不通過(guò)一個(gè)臨時(shí)預(yù)算以保證必要的運(yùn)轉(zhuǎn)支出。由于立法部門和行政部門的相互牽制和制衡，使得政府預(yù)算在高度民主化和法制化的環(huán)境下得以運(yùn)行。中國(guó)應(yīng)積極建立起防止預(yù)算權(quán)力濫用的制衡機(jī)制，追求公共資金的效率運(yùn)營(yíng)。

（二）建立政府預(yù)算的權(quán)威性：

將政府收支權(quán)力關(guān)入制度的籠子政府預(yù)算一經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)便具有法律效力，理應(yīng)得到遵守，不得隨意調(diào)整和變更。目前中國(guó)年度預(yù)算超收收入盡管需要報(bào)人大備案，但其具體使用的自由裁量權(quán)卻往往由各級(jí)財(cái)政部門斟酌使用，極易脫離立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督。在支出方面，不按預(yù)算辦事的情況時(shí)有發(fā)生，預(yù)算指標(biāo)到位率低，預(yù)算執(zhí)行中的變動(dòng)和調(diào)整頻繁，使得預(yù)算失去了其法律意義上的嚴(yán)肅性。必須樹立起預(yù)算的實(shí)質(zhì)上的權(quán)威性，使得預(yù)算制度成為約束官僚機(jī)構(gòu)低效擴(kuò)張和濫用公權(quán)的制度，這是減少財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為的關(guān)鍵制度安排。

（三）建立起明晰政府間財(cái)政關(guān)系的相關(guān)法律制度

1.通過(guò)法律明確劃分各級(jí)政府的財(cái)政收支責(zé)任法律必須明確政府間的事權(quán)范圍，明確各級(jí)政府的財(cái)政收支責(zé)任。不僅僅是明確中央政府與省、自治區(qū)、直轄市之間的財(cái)政關(guān)系，還要以憲法為基本原則，明確省與省以下各級(jí)政府間的財(cái)政收支關(guān)系。對(duì)于各級(jí)政府間共同事務(wù)的政策制定、資金籌集、具體實(shí)施以及監(jiān)督管理，以法律形式在不同級(jí)次政府間加以明確；依此規(guī)范政府間財(cái)權(quán)劃分，在憲法層次上固定各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)范圍。雖然中國(guó)法律并未規(guī)定上級(jí)政府負(fù)有下級(jí)政府償債提供資金的義務(wù)，但是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)際上承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任，地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力或者其他動(dòng)機(jī)，可能采取政府擔(dān)保等方式獲取短期投資資金爭(zhēng)取政績(jī)，而隱性風(fēng)險(xiǎn)與或有風(fēng)險(xiǎn)引起的財(cái)政成本很難在政府預(yù)算中獲得反映，形成的地方政府未來(lái)支出壓力經(jīng)由基層政府向上層層傳遞，壓力最終匯聚到中央政府。由于缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，地方政府沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)被迫拖欠，地方財(cái)政狀況惡化，最后買單還是中央政府。部分針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究文獻(xiàn)認(rèn)為正是地方政府預(yù)算內(nèi)資金的不足直接催生地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴，甚至將近年來(lái)房?jī)r(jià)的高漲不下部分歸結(jié)為地方政府尋求資金依賴賣地的結(jié)果。那些過(guò)度依賴賣地獲得財(cái)政資金的地方政府，想必在形式上的預(yù)算平衡是滿足的，但形式的遵從并不代表地方政府的支出責(zé)任也可獲得積極評(píng)價(jià)，實(shí)際上這樣的地方政府決策者可能是最不負(fù)責(zé)任的者，因?yàn)樗麄兊男袨閹?lái)的只是地方政府短期的繁榮表象和長(zhǎng)期財(cái)政脆弱，毀壞財(cái)政持續(xù)性。只有通過(guò)預(yù)算立法審查過(guò)程強(qiáng)化地方政府的財(cái)政責(zé)任，讓地方政府產(chǎn)生不僅僅對(duì)上負(fù)責(zé)還有對(duì)下負(fù)責(zé)的意識(shí)，才是預(yù)算法治的應(yīng)有之義。

2.完善政府間轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的法律制度轉(zhuǎn)移支付是指為了實(shí)現(xiàn)宏觀財(cái)政政策目標(biāo)，財(cái)政收入在政府間無(wú)償流動(dòng)的政府經(jīng)濟(jì)行為。這種流動(dòng)既可以在不同級(jí)次政府間流動(dòng)（縱向轉(zhuǎn)移支付），也可以在同級(jí)政府間流動(dòng)（橫向轉(zhuǎn)移支付），包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付等形式。轉(zhuǎn)移支付的基本目的是通過(guò)安排一定財(cái)政資金在政府間的流動(dòng)促進(jìn)各級(jí)政府間以及同級(jí)政府間的公平。轉(zhuǎn)移支付支付制度與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、地區(qū)發(fā)展政策結(jié)合有助于實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，提高資源配置的效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容，建立各級(jí)政府間規(guī)范的、受法治約束的轉(zhuǎn)移支付制度至關(guān)重要，對(duì)與中國(guó)的預(yù)算管理體制，規(guī)范專業(yè)支付制度包括規(guī)范中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付以及?。ㄗ灾螀^(qū)）級(jí)以下的轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)方面。由于轉(zhuǎn)移支付制度改革受制于財(cái)政收支行為的規(guī)范化、分稅制財(cái)政體制的完善、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理劃分以及政府與市場(chǎng)的準(zhǔn)確界定，因而轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)該在完善政府間財(cái)政關(guān)系法律框架內(nèi)考慮。在中國(guó)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以調(diào)整結(jié)構(gòu)為主，逐步降低直至取消稅收返還，建立一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系。進(jìn)一步清理、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審批程序，改進(jìn)資金分配辦法，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用、績(jī)效評(píng)估全過(guò)程管理監(jiān)督制度。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，建立激勵(lì)約束機(jī)制，新增財(cái)力中要安排一定比例用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平。創(chuàng)新財(cái)政管理方式，積極推動(dòng)省管縣的財(cái)政體制管理改革，簡(jiǎn)化管理層次，充實(shí)基層財(cái)力，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

作者：韓增華單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院