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礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施管理辦法范文第1篇

要：建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)程，已經(jīng)成為當(dāng)前我國建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制國家戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域。闡述我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中造成的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)政策進(jìn)程和實(shí)施效果，梳理我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困難和機(jī)制障礙。結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作中存在的問題，重點(diǎn)從補(bǔ)償資金的籌措機(jī)制、使用機(jī)制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃、監(jiān)督管理機(jī)制等方面，提出建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；礦產(chǎn)資源；中國

中圖分類號(hào)：F205　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005-0892(2010)02―0022-07

建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，成為當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)一項(xiàng)緊迫任務(wù)。我國在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐上進(jìn)行了一系列探索，制定了一些生態(tài)保護(hù)政策，但缺乏法律依據(jù)和國家整體政策指引，各地的礦產(chǎn)資源生態(tài)保護(hù)的整體效果不好。客觀分析我國礦產(chǎn)資源開發(fā)所導(dǎo)致的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)政策進(jìn)程和實(shí)施效果，尋找我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困難和機(jī)制障礙，并結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作中存在的問題，系統(tǒng)設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的籌資機(jī)制、資金使用機(jī)制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃以及監(jiān)督管理機(jī)制，進(jìn)而提出建立我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議，對于建立和完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀

(一)開采規(guī)模持續(xù)上升，生態(tài)環(huán)境破壞不斷加劇

我國現(xiàn)有國有礦山企業(yè)8000多個(gè)，個(gè)體礦山企業(yè)達(dá)到23萬多個(gè)。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(jì)(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務(wù)的廠房、礦區(qū)、交通設(shè)施(公路、鐵路)等所占用的土地。礦業(yè)活動(dòng)，特別是露天開采，大量破壞了植被和山坡土體，產(chǎn)生的廢石、廢渣等松散物質(zhì)極易促使礦山地區(qū)水土流失。如位于鄂爾多斯高原的神府東勝礦區(qū)，由于氣候及人為因素的影響，已使該區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面積已超過4.17萬km2占全區(qū)面積的86％以上。據(jù)對全國1173家大中型礦山調(diào)查，產(chǎn)生水土流失及土地沙化所破壞的面積分別為1706.7hm2和743.5hm2，治理投資的費(fèi)用已達(dá)2393.3萬元。

(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生

露天開采導(dǎo)致的地質(zhì)災(zāi)害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多數(shù)發(fā)生在建材類礦山中。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，到2005年底，全國礦山開采活動(dòng)共引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害12379起，死亡4251人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失161.6億元。其中因礦山開采引發(fā)地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處、崩塌1000多處。全國因采礦活動(dòng)形成的采空區(qū)面積約80.96萬hm2，引發(fā)地面塌陷面積35.22萬hm2，占?jí)汉推茐耐恋孛娣e143.9萬hm2。

(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)對水資源、土壤環(huán)境破壞嚴(yán)重

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當(dāng)，構(gòu)成了礦區(qū)水體和土壤的污染源。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，全國采礦活動(dòng)平均每年產(chǎn)生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動(dòng)每年產(chǎn)生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計(jì)積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導(dǎo)致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴(yán)重缺水，嚴(yán)重破壞了水資源的均衡和補(bǔ)給條件，導(dǎo)致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

二、我國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)政策法律制度演變軌跡及其主要內(nèi)容

(一)國家有關(guān)礦產(chǎn)資源有償使用制度

從20世紀(jì)80年代開始，我國開始有償使用礦產(chǎn)資源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由礦產(chǎn)資源法、稅法及其附屬法規(guī)、國家資源政策等組成的、調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)過程中諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律制度。1986年3月19日通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”。1993年12月25日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)開采應(yīng)稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人都應(yīng)繳納資源稅”。1994年稅制改革后，把鹽稅并入資源稅，并擴(kuò)大了征收范圍。1994年2月，國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》 (國務(wù)院令第150號(hào))具體落實(shí)了生產(chǎn)資源法》中有償開采的原則，無償開采到此結(jié)束。1998年2月12日國務(wù)院的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》 (中華人民共和國國務(wù)院令第240號(hào))規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)價(jià)款制度。

(二)我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金(備用金)制度的政策進(jìn)程

我國全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度開始于2006年之后。2005年8月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制。2006年2月10日國家財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》 (財(cái)建f20061215號(hào))，2007年4月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的部門分工意見的通知》，2009年3月2日，中華人民共和國國土資源部令第44號(hào)公布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，確立了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的原則，規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。

此外，其他專門法律對于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)制度進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范。 鐮林法》規(guī)定，進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)；《水土保持法》規(guī)定，因采礦和建設(shè)使植被受到破壞的，必須采取措施恢復(fù)表土層和植被，防治水土流失；《土地管理法》明確要求因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾。

(三)地方政府關(guān)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的政策進(jìn)程

我國地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷礦為試點(diǎn)，每噸礦石征收0.13元，用于礦區(qū)植被和周邊破壞的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。20世紀(jì)90年代中期，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)

償費(fèi)實(shí)踐在更大范圍內(nèi)鋪開，廣西、福建、江蘇等14個(gè)省145個(gè)縣相繼開始試點(diǎn)。1993年，國務(wù)院對內(nèi)蒙包頭和山西、陜西、內(nèi)蒙古接壤地區(qū)的能源基地實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償政策，規(guī)定每噸煤提取0.45元作為生態(tài)恢復(fù)資金計(jì)入生產(chǎn)成本，用于礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，同時(shí)神華集團(tuán)神東分公司爭取國家補(bǔ)助每年2000萬元，共計(jì)10年，用于礦區(qū)生態(tài)重建。陜西省也于1997年頒布《陜西榆林、銅川地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)管理辦法》對該地區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用礦產(chǎn)品加工和運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人按月繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，并制定具體征收標(biāo)準(zhǔn)。但由于征收礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)，不但增加了征收工作的困難，而且在2002年全國整治亂收費(fèi)過程中，許多地方的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收由于立法依據(jù)不足而被取消。

(四)地方政府關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)保證金制度的政策法律進(jìn)程

在2006年之前，江蘇省和湖南省率先在全國實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金(備用金)制度，為我國推行這一制度提供了很好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。從2006開始，全國各地根據(jù)國家財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)總局的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》文件要求，先后建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制。從掌握的資料來看，2006年以后全國共有江西、福建、安徽、湖北、山東、河南、河北、山西、陜西、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、廣西、貴州、云南、四川、重慶、黑龍江、遼寧、吉林、天津等23個(gè)省(市、自治區(qū))陸續(xù)建立了保證金制度，目前全國共有26個(gè)省(市、自治區(qū))建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金(或備用金)制度。還有廣東、上海、廣西、北京、等5個(gè)省(市、自治區(qū))尚未建立。其中，廣西已經(jīng)將建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度納入了立法規(guī)劃。

三、我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償政策法律實(shí)施績效評價(jià)

(一)礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)政策實(shí)施進(jìn)展

2001年，財(cái)政部批準(zhǔn)設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金，由國土資源部負(fù)責(zé)組織落實(shí)國家礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。2002年，為摸清全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，查明主要地質(zhì)環(huán)境問題及其危害，為合理開發(fā)礦產(chǎn)資源、保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境和開展礦山環(huán)境整治、礦山生態(tài)恢復(fù)與重建、實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理提供決策支持，國土資源部組織了全國礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評估工作，截至2008年，全國31個(gè)省(區(qū)、市)的礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評估工作已經(jīng)完成，基本摸清了我國礦山環(huán)境的現(xiàn)狀，查明了主要礦山環(huán)境問題及其危害。2004年，國務(wù)院明確要求國土資源部牽頭制定《全國礦山環(huán)境治理規(guī)劃》、《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和代起草關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的指導(dǎo)性意見。2005年國土資源部發(fā)出了《關(guān)于開展省級(jí)礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃的通知》，隨后各地正在加緊編制地方礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃。2006年4月19日，國務(wù)院第133次常委會(huì)決定，在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)，探索建立煤炭開采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對礦區(qū)周邊的環(huán)境治理和植被恢復(fù)。此后，國家林業(yè)局提出了開展全國礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃意見和建議，并決定組織編制和實(shí)施全國礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃。

(二)礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)資金投入情況

從2001年始，財(cái)政部、國土資源部在中央所得的礦業(yè)權(quán)價(jià)款及使用費(fèi)中安排資金設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目，用于支持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持的重點(diǎn)是：東北等老工業(yè)基地、西部地區(qū)以及資源枯竭地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目；已經(jīng)開展相關(guān)工作并且具有示范效應(yīng)和典型意義的礦山環(huán)境綜合治理項(xiàng)目；國家現(xiàn)行政策重點(diǎn)支持的礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目。2003年至2008年，中央財(cái)政共下達(dá)60億元用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理，其中環(huán)境治理項(xiàng)目1325個(gè)，總金額51.45億元。項(xiàng)目涉及31個(gè)省(區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中投入煤炭礦山治理資金最多。此外，各級(jí)地方財(cái)政治理礦山地質(zhì)環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年加大趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000年以來，全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財(cái)政資金達(dá)62億元，企業(yè)自籌資金達(dá)47億元。

(三)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)績效

由于國家有關(guān)部門對礦區(qū)治理給予高度重視，財(cái)政支持力度也在加大，礦區(qū)治理在逐步開展，取得了初步效果。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2006年全國共恢復(fù)治理礦山面積4.5萬hm2。實(shí)地調(diào)查表明，山西省平朔礦區(qū)是國有大型礦區(qū)，總占地面積4000余hm2，排土場復(fù)墾面積已達(dá)1466.7hm2，排土場植被覆蓋率90％以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10％；經(jīng)過采取水保措施和復(fù)墾的排土場，水土流失逐年減輕。復(fù)墾后侵蝕模數(shù)為3478t/km2每年，減少徑流66％，減少侵蝕77％。

四、我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)面臨的現(xiàn)實(shí)困難

(一)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)任務(wù)重，生態(tài)恢復(fù)差距甚遠(yuǎn)

多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發(fā)展起來，再治理保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的錯(cuò)誤思想，忽視了礦產(chǎn)資源開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因而所屬企業(yè)利潤全部上交財(cái)政，沒有留下礦山生態(tài)環(huán)境治理的備用資金。目前總的復(fù)墾率不到10％，與國外大多數(shù)國家的50％以上的土地復(fù)墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復(fù)差距更大，2001-2005年實(shí)際恢復(fù)森林植被面積僅為7.7萬hm2，占同期應(yīng)恢復(fù)森林植被面積的14.3％。

(二)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)范圍小，對礦山外部生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)重視不夠

礦山企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作未納入礦山企業(yè)職責(zé)范圍。礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)破壞只是礦產(chǎn)開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的部分，礦產(chǎn)開采中造成的植被與生態(tài)破壞必然涉及到礦區(qū)周邊范圍。根據(jù)山西省調(diào)查結(jié)果，礦產(chǎn)開采除了引起徑流量減少、地下水位下降和濕地縮小外，還因產(chǎn)生采空區(qū)漏斗狀輻射區(qū)域而影響地表植被，其面積約為采空區(qū)面積的2.6倍。當(dāng)前，由于礦區(qū)周邊影響范圍的生態(tài)恢復(fù)治理的職責(zé)還沒有明確，礦區(qū)整體范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復(fù)平衡。①

(三)礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃

從調(diào)研情況看，目前規(guī)劃方面存在的主要問題有：一是礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)破壞狀況不清，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)和個(gè)體礦山企業(yè)占地范圍內(nèi)的植被與生態(tài)破壞狀況不清。家底不清，多頭管理，各自為政，缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，是造成礦區(qū)植被保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理滯后的重要原因。

(四)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措機(jī)制還無法滿足實(shí)際需要

由于礦產(chǎn)資源開采對礦區(qū)生態(tài)影響破壞嚴(yán)重，礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)難度加大，從而加大了資金投入。從各地的不同礦區(qū)的治理情況來看，礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復(fù)的單位面積費(fèi)用普遍比常規(guī)工

程的成本要高很多。據(jù)世界銀行資料，發(fā)展中國家要徹底改善本國的礦山環(huán)境狀況，需要拿出占GDP的2％～3％資金用于環(huán)境保護(hù)。008年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到307670億元，照此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，要徹底改善我國礦山環(huán)境現(xiàn)狀的投入需要6140億元～9270億元。從當(dāng)前我國綜合國力來看，在相當(dāng)長的時(shí)期里，政府財(cái)政難以滿足礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金需求。

當(dāng)前，我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措的良性運(yùn)行機(jī)制仍然欠缺，專項(xiàng)資金來源單一，涉及礦產(chǎn)資源收費(fèi)名目多、部門多，部門收費(fèi)使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業(yè)投資和治理意識(shí)淡薄。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度適用范圍不夠?qū)?。目前全國多?shù)省已經(jīng)建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，均規(guī)定保證金只適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開發(fā)新產(chǎn)生的破壞。而對于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)成本仍然未納入保證金的范疇。

第二，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)沒有體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)恼吆x。國家將補(bǔ)償費(fèi)的開支主要集中于礦產(chǎn)資源勘探成本補(bǔ)助上(不低于70％)，并適當(dāng)用于礦產(chǎn)資源保護(hù)支出和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助預(yù)算，而環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的資金沒有納入補(bǔ)償費(fèi)的支出范圍。

第三，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低，未能隨礦產(chǎn)資源價(jià)值、市場情況變動(dòng)而變動(dòng)。中國的石油、天然氣、煤炭、煤成氣等重要能源的補(bǔ)償費(fèi)都只有1％，而國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率一般為10％～16％，即使是美國這樣一個(gè)礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)補(bǔ)償費(fèi)征收率也高達(dá)12.5％。

第四，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。當(dāng)前，中央礦山環(huán)境治理的專項(xiàng)資金來源主要是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款，但是中央下達(dá)的專項(xiàng)資金估計(jì)只占三項(xiàng)收費(fèi)收入的10％～20％，占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1％，可見總體投資量不大。相對于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)實(shí)際資金需求，中央投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需要。此外，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地方政府和企業(yè)財(cái)力有限等原因，實(shí)際到位配套率不高。

第五，部門經(jīng)費(fèi)整合效果不佳，部門間協(xié)調(diào)難度大。礦區(qū)生態(tài)破壞問題不單純是土地破壞問題，還涉及污染和森林植被破壞等多個(gè)方面。從礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的資金來源的實(shí)際情況看，目前只有國土資源管理部門一家“孤軍奮斗”，其他部門基本上置身度外，沒有為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程提供過應(yīng)有的資金支持。值得關(guān)注的是，最近出臺(tái)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》強(qiáng)化了國土資源管理部門壟斷礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的權(quán)力和義務(wù)，相關(guān)的環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、水利等部門被排除在礦山生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)質(zhì)量評價(jià)和監(jiān)督體系之外，環(huán)境保護(hù)、林業(yè)部門無法在礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督方面行使執(zhí)法權(quán)。

五、建立我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

(一)改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策，建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府投入機(jī)制

第一，進(jìn)一步把礦產(chǎn)資源稅的征收對象擴(kuò)大到所有的礦產(chǎn)資源，改革征收辦法，增加礦產(chǎn)資源稅收水平，提高礦產(chǎn)資源稅在地方財(cái)政收入中的比重?？梢钥紤]將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，提高單位計(jì)稅稅額，實(shí)行差別稅率，對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源、處于重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能脆弱地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)課以重稅。對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源課以重稅的部分收入可用于生態(tài)補(bǔ)償；同時(shí)向礦產(chǎn)資源的初級(jí)產(chǎn)品消費(fèi)者征稅，讓他們作為礦產(chǎn)資源利用受益者來承擔(dān)部分礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

第二，逐步提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新礦產(chǎn)資源及產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，使之真實(shí)體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損失。我國長期以來礦產(chǎn)成本構(gòu)成中包括直接生產(chǎn)成本，致使我國礦產(chǎn)成本不能真實(shí)全面地反映礦產(chǎn)在生產(chǎn)過程中的實(shí)際耗費(fèi)，沒有將礦產(chǎn)開采的外部性內(nèi)部化，造成了礦產(chǎn)開采生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償沒有資金來源。因此，必須改革現(xiàn)行礦產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，將適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境成本納入礦產(chǎn)資源價(jià)格構(gòu)成中來(約占礦產(chǎn)資源各階段產(chǎn)品市場銷售價(jià)格的15％～30％)，為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)集聚更多的資金。

第三，調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費(fèi)使用方向，大幅度提高礦產(chǎn)資源稅費(fèi)中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程支出比例。可以考慮設(shè)計(jì)將礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入的大部分(50％～70％)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程，以克服資金投入不足，治理步伐緩慢的問題。

第四，整合各種資源稅費(fèi)資金，擴(kuò)展政府資金來源渠道。在礦山開發(fā)過程中，相關(guān)部門均依法收取了相關(guān)費(fèi)用。并堅(jiān)持“?？顚Ｓ茫瑢？疃ㄏ?qū)Ｓ谩钡脑瓌t，規(guī)定各部門收費(fèi)中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金開支比例，以此整合部門資金，作為中央政府和地方政府環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)政府專項(xiàng)基金的補(bǔ)充。

第五，探索建立礦業(yè)開發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)新體系。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)該建立合理的相對獨(dú)立的礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)體系，打破生態(tài)稅費(fèi)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的混合，根本上解決礦業(yè)開發(fā)中的生態(tài)保護(hù)問題。

第六，積極探索建立由企業(yè)、地方和中央共同負(fù)擔(dān)的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府專項(xiàng)基金制度。目前，對于老舊礦山環(huán)境的恢復(fù)治理，其資金來自中央財(cái)政和國土資源管理部門礦產(chǎn)資源收費(fèi)中的一部分，而未納入基金來源。新的基金制度可以考慮將中央和地方的林業(yè)、水利、環(huán)保以及農(nóng)業(yè)部門的自然資源收費(fèi)項(xiàng)目收入的一定比例資金作為基金組成。對于目前仍在開采中的生產(chǎn)礦山，可考慮從礦產(chǎn)品的收益中按比例收取一定費(fèi)用，作為基金的資金補(bǔ)充。同時(shí)，要區(qū)別老礦山與新礦山采取不同的籌資方式。老礦山歷史遺留的土地復(fù)墾、環(huán)境治理等問題應(yīng)以國家投資為主的基金和預(yù)算制度加以解決。對于雖有責(zé)任人的原國有礦山企業(yè)，礦山開發(fā)時(shí)間較長或已接近閉坑，礦山環(huán)境破壞嚴(yán)重，礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)困難無力承擔(dān)治理的，政府基金可根據(jù)適當(dāng)情況予以獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。

(二)充分運(yùn)用市場和社會(huì)參與機(jī)制，拓寬礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金多元化渠道

第一，創(chuàng)建公司化運(yùn)行機(jī)制。成立獨(dú)立的專業(yè)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)投資公司，由公司具體承擔(dān)資金籌措、運(yùn)行和治理項(xiàng)目管理。在所有制性質(zhì)上，公司可以是不依附于政府和采礦企業(yè)的民營企業(yè)，也可以是有政府投資介入的混合所有制企業(yè)。在法律地位上，公司是獨(dú)立進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的法人實(shí)體，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的市場主體，逐步改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。

第二，探索多元化市場融資機(jī)制。如果是礦山企業(yè)自己復(fù)墾的，可以由礦山企業(yè)通過發(fā)行股票和發(fā)行債券融通資金，或通過間接融資的方式籌集復(fù)墾資金；如果是專業(yè)投資公司作為復(fù)墾的，也可以通過直接融資方式從資本市場融通資金，或通過間接融資的方式向銀行或財(cái)團(tuán)借款。

第三，探索礦山治理項(xiàng)目的資源化和市場化途徑，建立煤礦區(qū)復(fù)墾和高效益復(fù)墾同步銷售機(jī)制。在有條件的地方，可以按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，通過治理工程項(xiàng)目的市場化運(yùn)作回

收資金并獲得土地出讓收入，即通過出讓礦山整治出的土地使用權(quán)和土地增值收益的方式，開拓礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金渠道。由于我國礦山多數(shù)位于偏僻的山區(qū)，地理位置遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，整治出的土地商業(yè)價(jià)值相對不大。為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復(fù)墾與效益較高的建筑用地復(fù)墾或工業(yè)用地復(fù)墾進(jìn)行同步銷售，使復(fù)墾后開發(fā)土地的收益可以彌補(bǔ)礦山復(fù)墾的虧損。

(三)建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

我國行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的按資源要素分工的部門管理模式強(qiáng)化部門利益弱化統(tǒng)一監(jiān)管，很容易出現(xiàn)部門分割，難以形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。為了建立符合我國國情的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的行政部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，建議采取如下措施：

礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施管理辦法范文第2篇

一、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

按照省委、省政府關(guān)于建設(shè)“山川秀美的生態(tài)環(huán)境體系”與“自然和諧的人居環(huán)境體系”的重要部署，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)為目標(biāo)，從保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大局出發(fā)，科學(xué)合理開發(fā)山石資源，切實(shí)維護(hù)山石資源的開發(fā)秩序，全面加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益和諧統(tǒng)一，為全縣經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）基本原則

按照“政府引導(dǎo)、統(tǒng)一部署、市場運(yùn)作、分步實(shí)施”的原則，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政的手段,依法推進(jìn)。合理調(diào)整礦山開局，優(yōu)化配置資源，嚴(yán)格控制山石開采企業(yè)的數(shù)量和生產(chǎn)規(guī)模，對布局不合理的山石礦山限期關(guān)閉，統(tǒng)一規(guī)劃到集中開采區(qū)。加大對已破損的山體和廢棄礦井（坑）恢復(fù)治理力度，逐步實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、工作重點(diǎn)和目標(biāo)

（一）工作重點(diǎn)

1、整頓的重點(diǎn)：查處無證勘查開采、越界勘查開采、持勘查許可證非法開采山石資源等違法行為；整頓和關(guān)閉破壞地質(zhì)環(huán)境、“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)的露天建筑石材礦山；針對山石資源開采現(xiàn)狀制定科學(xué)的整治方案。

重點(diǎn)礦區(qū)：鎮(zhèn)的礦區(qū)；、等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巖礦區(qū)；礦區(qū)。

2、整合的重點(diǎn)：加大資源整合力度，提高山石開采的規(guī)?；⒓s化水平；進(jìn)一步建立健全監(jiān)督管理制度，實(shí)現(xiàn)山石資源開發(fā)的規(guī)范化、科學(xué)化。

重點(diǎn)區(qū)域：礦業(yè)權(quán)布局不合理，大礦小開、一礦多開的礦區(qū),可以集中開采而分散開采的礦區(qū)，主要是、、建筑用巖開采區(qū)；生產(chǎn)規(guī)模與儲(chǔ)量規(guī)模不適應(yīng)的礦區(qū)；礦區(qū)范圍平面或立體交叉重疊的地區(qū)和地質(zhì)環(huán)境脆弱區(qū)。

3、地質(zhì)環(huán)境治理重點(diǎn)：積極開展省級(jí)地質(zhì)公園評審及籌建工作；落實(shí)治理資金，大力開展損毀山體、采石坑的治理工作。

重點(diǎn)區(qū)域：省級(jí)地質(zhì)公園申報(bào)區(qū)域；京滬高速公路段。

（二）工作目標(biāo)

1、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)和主要交通沿線可視范圍內(nèi)及其他禁采區(qū)內(nèi)山石礦山全部取締關(guān)閉，做到“三不留、一恢復(fù)”，即不留人員、不留采礦設(shè)備、不留建筑物并開展損毀山體恢復(fù)治理。

2、制定綜合整治規(guī)劃和實(shí)施工作方案，建立治理資金籌措機(jī)制。

3、結(jié)合實(shí)際，制定符合省內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的山石資源開采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

4、劃定山石資源集中開采區(qū)，開采布局合理，基本實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)?；_采。

5、積極推廣應(yīng)用先進(jìn)開采方法、開采工藝和技術(shù)。2012年6月底前，建筑石料推廣應(yīng)用中深孔爆破開采技術(shù)和機(jī)械化裝載設(shè)備達(dá)50%以上。

6、通過專項(xiàng)整治，山石資源礦山比2005年壓減20%以上。

7、2012年6月底前，城市周邊和高速公路、鐵路兩側(cè)可視范圍內(nèi)70%的被毀山體必須得到有效治理。其中城市規(guī)劃區(qū)及周邊可視范圍內(nèi)的被毀山體，限于2012年9月底前治理完畢，已恢復(fù)山體有根本性改觀。

8、進(jìn)一步制定完善山石資源勘查開采管理辦法，山石資源開發(fā)要更加規(guī)范、科學(xué)。

三、工作安排

（一）工作方法

一是依照省、市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源整合方案的要求，按照“禁采區(qū)關(guān)停、限采區(qū)收縮、可采區(qū)內(nèi)聚集”的原則，大力推進(jìn)山石資源整合工作。要按照已劃定的禁采區(qū)、限采區(qū)、可采區(qū)，對現(xiàn)有的石材礦山進(jìn)行清理，凡是不符合規(guī)劃、整合方案要求的一律予以取締關(guān)閉，避免山體自然風(fēng)貌繼續(xù)遭到破壞。要認(rèn)真編制山石資源整合方案，合理調(diào)整開局，優(yōu)化集中開采區(qū)設(shè)置，嚴(yán)格控制山石開采企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模，對布局不合理的山石礦(點(diǎn))進(jìn)行資源整合或關(guān)閉。整合后的礦山要符合法定條件，并達(dá)到規(guī)定的最低開采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。對生產(chǎn)規(guī)模達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的已建礦山，要按要求限期達(dá)到最低開采規(guī)模。對破壞浪費(fèi)資源、不符合資源整合條件、限期內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模仍達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)及其他達(dá)不到整頓規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的各類石材（料）礦山，2012年6月底前全部予以關(guān)閉。各級(jí)資源整合方案未批準(zhǔn)前，不得設(shè)置新的山石資源采礦權(quán)，對已設(shè)立的要進(jìn)行清理。

二是嚴(yán)格礦權(quán)準(zhǔn)入門檻。按照資源整合方案編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，科學(xué)設(shè)立采礦權(quán)。嚴(yán)格新建山石礦山準(zhǔn)入條件和最低開采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，適度控制山石資源礦山數(shù)量和規(guī)模，對礦業(yè)權(quán)設(shè)置實(shí)施源頭管理。新設(shè)立礦山的建設(shè)規(guī)模必須與礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模適應(yīng)，不得大礦小開、一礦多開、化整為零。嚴(yán)格審查礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，凡達(dá)不到國家技術(shù)規(guī)范、開采回采率低、不符合安全生產(chǎn)條件、不提交環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告批復(fù)文件、生產(chǎn)能力達(dá)不到5萬方/年的建筑石材（料）新設(shè)礦山一律不予批準(zhǔn)。生產(chǎn)能力小于2萬方/年的已建小礦山，均要進(jìn)行整合，整合后仍達(dá)不到最小開采規(guī)模的，一律予以關(guān)閉。

三是切實(shí)做好對已毀山體和廢棄礦坑的修復(fù)工作。因歷史原因遺留，特別是“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)的被毀山體、殘留礦坑，要認(rèn)真編制修復(fù)治理工作方案，提出具體工作計(jì)劃，落實(shí)治理資金，分步驟、按計(jì)劃的綜合整治。對新建和生產(chǎn)礦山，必須堅(jiān)持“誰破壞、誰治理”的原則，認(rèn)真進(jìn)行礦山生態(tài)環(huán)境治理工作。申請新辦礦山，未提供礦山環(huán)境影響批復(fù)文件及礦山地質(zhì)環(huán)境治理方案的，不予頒發(fā)采礦許可證；已建礦山未制定礦山地質(zhì)環(huán)境治理方案的，限于2012年3月底前制定完成。礦山企業(yè)未進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理的，要限期予以治理，否則，不予辦理延續(xù)、變更和轉(zhuǎn)讓等采礦登記手續(xù)。對逾期不治理或治理達(dá)不到要求的，除治理保證金不予返還外，還可依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證部門吊銷采礦許可證。要認(rèn)真落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金和地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)制度，積極督促礦山企業(yè)繳納治理保證金并簽定治理責(zé)任書。一次性繳納治理保證金的，要于2012年3月底前繳清；分期繳納保證金的，首次繳納時(shí)間不得超過2012年3月底。對于拒不繳納和不足額繳納的礦山企業(yè)，要依法嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決杜絕只開采不治理現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）工作步驟

1、宣傳發(fā)動(dòng)和部署階段（2012年3月下旬）。根據(jù)省政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于開展山石資源開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)整頓規(guī)范工作的意見的通知》（魯政辦發(fā)[2011]105號(hào)）以市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)市山石資源開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)整頓規(guī)范工作實(shí)施方案分通知》（臨政辦發(fā)[2012]5號(hào)）要求，宣傳山石資源開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)整頓規(guī)范工作的重要意義，召開專門會(huì)議，進(jìn)行整頓規(guī)范工作的發(fā)動(dòng)和部署。

2、全面實(shí)施階段（2012年4月至2012年6月底）。根據(jù)山石資源專項(xiàng)整規(guī)和批復(fù)的礦產(chǎn)資源整合方案要求，按照“政府調(diào)控推進(jìn)，企業(yè)平等協(xié)商，合理劃分利益，依法規(guī)范管理，促進(jìn)企業(yè)提高，爭取做大做強(qiáng)”的原則，積極實(shí)施山石資源專項(xiàng)整規(guī)工作。對規(guī)模小、布局不合理、破壞浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、安全無保障的礦山堅(jiān)決予以關(guān)閉；積極引導(dǎo)礦山企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)的開采技術(shù)、開采方法、開采工藝和管理經(jīng)驗(yàn)；切實(shí)搞好對已毀山體和廢棄礦坑的修復(fù)治理工作。

3、總結(jié)驗(yàn)收階段（2012年7月下旬）。對本縣的整頓規(guī)范工作進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，在認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，制定和完善本地礦產(chǎn)開發(fā)秩序長治久安的措施和方法，7月底前寫出總結(jié)，申請市政府進(jìn)行驗(yàn)收。

四、保障措施

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。在這次工作中，要充分考慮保護(hù)國家資源，體現(xiàn)國家利益，最大限度的提升資源價(jià)值；要妥善處理好政府、集體、投資者和群眾的利益關(guān)系，做到國家資源不浪費(fèi)，資源性資產(chǎn)不流失，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不受影響，投資者權(quán)益不受損害，群眾利益不受損失；充分考慮資源有償使用與資源整合的有關(guān)銜接，堅(jiān)持資源有效保護(hù)與合理開發(fā)并重、礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃與礦業(yè)產(chǎn)業(yè)政策銜接的原則，堅(jiān)持政府規(guī)劃引導(dǎo)和企業(yè)資源結(jié)合的原則，穩(wěn)步推進(jìn)資源整合和采礦權(quán)的市場化改革，全面實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源資本化管理和有償使用?？h政府把整頓規(guī)范工作列入工作責(zé)任考核目標(biāo)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。分管領(lǐng)導(dǎo)要靠上抓，把目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到部門，落實(shí)到礦，落實(shí)到人。對管理不到位，特別是“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)山石資源開發(fā)秩序得不到有效治理的，要追究當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施管理辦法范文第3篇

政策之探

山西省是我國重要的煤炭生產(chǎn)基地，2007年全省煤炭產(chǎn)量達(dá)6.3億噸，約占全國的25%，銷售收入達(dá)2400億元，實(shí)現(xiàn)利潤250.6億元。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家實(shí)行原材料低價(jià)政策以支持國家重工業(yè)的發(fā)展，造成資源型地區(qū)財(cái)力積累嚴(yán)重不足。同時(shí)，山西承擔(dān)著大量因資源開發(fā)造成的社會(huì)責(zé)任和財(cái)政負(fù)擔(dān)，生態(tài)環(huán)境治理方面壓力巨大，職工就業(yè)再就業(yè)和社會(huì)保障壓力沉重，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)等公共職能亟待健全。

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于在山西開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)的意見》，山西省于2007年3月起開展了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)，主要任務(wù)之一，就是建立生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制以及煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、煤炭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的長效機(jī)制。

山西實(shí)行煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)的政策措施中，直接影響煤炭企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果的主要是：全省統(tǒng)一征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，企業(yè)按規(guī)定提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和煤炭轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，又稱“三項(xiàng)資金”。

按照《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收管理辦法》規(guī)定，煤炭開采企業(yè)應(yīng)按動(dòng)用資源儲(chǔ)量上繳煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。該基金按不同煤種確定不同的征收標(biāo)準(zhǔn)，其中：動(dòng)力煤每噸5至15元，無煙煤每噸10至20元，焦煤每噸15至20元。核定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)不同產(chǎn)能的礦井確定一定的調(diào)節(jié)系數(shù)，其中：90萬噸以上的礦井調(diào)節(jié)系數(shù)為1.0，45至90萬噸的為1.5，45萬噸以下的為2.0。

煤炭可持續(xù)發(fā)展基金屬于政府非稅收入，由地稅機(jī)關(guān)征收，納入各級(jí)財(cái)政基金預(yù)算，按照“統(tǒng)一征收、分級(jí)管理、?？顚Ｓ?、單獨(dú)核算、國庫集中支付”的原則管理，基金收入實(shí)行省、市、縣三級(jí)分成。

各級(jí)財(cái)政分成的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，由各級(jí)政府統(tǒng)籌安排，主要用于以下三個(gè)方面：一是單個(gè)企業(yè)難以承擔(dān)的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，包括煤炭開采所造成的水系破壞、水資源損失、水體污染，大氣污染和煤矸石污染，植被破壞、水土流失、生態(tài)退化，土地破壞和沉陷引起的地質(zhì)災(zāi)害等；二是支持資源型城市、產(chǎn)煤地區(qū)轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括重要基礎(chǔ)設(shè)施，以及符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求的煤化工、裝備制造、材料工業(yè)等；三是解決因采煤引起的社會(huì)問題，包括分離企業(yè)辦社會(huì)職能，棚戶區(qū)改造，與煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的科技、教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。用于以上三個(gè)方面的支出，原則上按50%、30%、20%的比例安排。

根據(jù)《山西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金提取使用管理辦法（試行）》，山西省境內(nèi)所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)依據(jù)礦井設(shè)計(jì)服務(wù)年限或剩余服務(wù)年限，以噸煤10元的標(biāo)準(zhǔn)，按月提取礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。該項(xiàng)保證金按照“企業(yè)所有、?？顚Ｓ谩魞?chǔ)存、政府監(jiān)管”的原則管理。經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，省屬國有重點(diǎn)等煤炭開采企業(yè)，由企業(yè)設(shè)立保證金專戶儲(chǔ)存，?？顚Ｓ茫邮苷嘘P(guān)職能部門監(jiān)督。其他煤炭開采企業(yè)，其保證金由煤炭可持續(xù)發(fā)展代征機(jī)構(gòu)監(jiān)交，納入同級(jí)財(cái)政部門儲(chǔ)存。

由企業(yè)專戶儲(chǔ)存保證金的煤炭企業(yè)，其環(huán)境治理方案經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)后，由企業(yè)組織實(shí)施，并由環(huán)保部門組織驗(yàn)收。在財(cái)政部門專戶儲(chǔ)存保證金的其他煤炭開采企業(yè)，按照治理方案提出項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃申請，經(jīng)同級(jí)環(huán)保部門及相關(guān)部門審查同意，并按要求完成治理任務(wù)后，資金由政府部門按項(xiàng)目直接撥付企業(yè)。對未完成環(huán)境恢復(fù)治理任務(wù)的，由相關(guān)部門監(jiān)察監(jiān)督，發(fā)出建議通知書督促限期完成。如逾期不完成的，由同級(jí)人民政府向社會(huì)公開招標(biāo)進(jìn)行治理恢復(fù)，費(fèi)用從治理恢復(fù)范圍內(nèi)企業(yè)的保證金中支付。

根據(jù)《山西省煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金提取使用管理辦法（試行）》，山西境內(nèi)所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)都要建立煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金根據(jù)原煤產(chǎn)量，按每噸5元的標(biāo)準(zhǔn)逐月提取，按照“成本列支、自提自用、專款專用、政府監(jiān)督”的原則使用。

對終止經(jīng)營的煤炭企業(yè)，已提取轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金有節(jié)余的，應(yīng)首先用于本企業(yè)的職工安置，職工安置完成后仍有節(jié)余的，補(bǔ)交所得稅后作為企業(yè)清算收益處理。

2007年，山西省級(jí)煤炭可持續(xù)發(fā)展基金實(shí)際征收入庫103億元，超預(yù)算收入2億元。實(shí)際支出66.34億元，扣除省長基金、基金征收費(fèi)用等7.1億元后，用于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理29.79億元，轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)14.86億元，解決采煤引起的社會(huì)問題14.59億元，三大投向合計(jì)59.24億元，各占50.3%、25.1%、24.6%。結(jié)余36.66億元，占省級(jí)收入總額的35.6%。

2008年，省級(jí)財(cái)政可安排用于三大投向的基金84.12億元，按照集中力量辦大事的原則，將70%的資金用于汾河流域生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)工程、六大造林綠化工程、采煤沉陷區(qū)治理、節(jié)能減排示范工程等方面。

實(shí)踐之答

差異化管理

總的看來，將三項(xiàng)資金計(jì)入煤炭生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本，體現(xiàn)了煤炭資源的環(huán)境、生態(tài)、及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本，有利于逐步實(shí)現(xiàn)煤炭開采外部成本內(nèi)在化，扭轉(zhuǎn)以資源浪費(fèi)、生態(tài)失衡、環(huán)境破壞為代價(jià)的發(fā)展模式。盡管企業(yè)提取三項(xiàng)資金增加了企業(yè)的賬面生產(chǎn)成本，但也為企業(yè)積累了資金，確保煤炭開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“漸還舊賬，不欠新賬”。

企業(yè)提取三項(xiàng)資金可以納稅扣除，加上原來就承擔(dān)了部分生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)的支出，實(shí)際上對企業(yè)現(xiàn)金流的壓力比反映的成本負(fù)擔(dān)要輕一些。此外，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收調(diào)節(jié)系數(shù)以礦井核定規(guī)模作為依據(jù)，不同規(guī)模煤礦上繳的可持續(xù)發(fā)展基金存在明顯差別，45萬噸以下、45萬噸至90萬噸、90萬噸以上礦井規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)分別為2、1.5和1。規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)明顯有利于大型煤礦，有利于促進(jìn)資源所在地區(qū)整合“多、小、散、亂、差”的煤炭開采局面。

一舉多得

山西省煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)一年多來，取得了顯著成效。煤炭開發(fā)收益分配趨于合理，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾得以協(xié)調(diào)。煤炭可持續(xù)發(fā)展基金對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)推動(dòng)作用十分顯著，產(chǎn)生了“四兩撥千斤”的良好效應(yīng)，多年來因財(cái)力所限無法解決的生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)等重大欠賬問題開始得到解決。

讓山西各界人士最關(guān)注的大型跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目得以啟動(dòng)。汾河流域的生態(tài)環(huán)境綜合治理工程，近期總投資100億元開始規(guī)劃實(shí)施，采取省、市、縣三級(jí)分?jǐn)偅Y金集中捆綁使用的方式進(jìn)行。預(yù)計(jì)到2010年該工程項(xiàng)目實(shí)施后，全流域生態(tài)環(huán)境將得到明顯改善，“汾河流水嘩啦啦”的秀美景象將得以重現(xiàn)。

民生和社會(huì)事業(yè)也得到了有力支持。2007年，大同市投資3000萬元用于煤礦及城市棚戶區(qū)改造，涉及2萬多戶7萬人的住房問題開始得到解決。長期難以有效推進(jìn)的國有煤炭企業(yè)分離辦社會(huì)工業(yè)也取得了突破性進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深化調(diào)整也得到了政府引導(dǎo)資金的支持。

煤炭可持續(xù)發(fā)展基金為深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了政府引導(dǎo)資金。一批符合山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，具有發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢的煤化工、裝備制造、新材料、旅游等項(xiàng)目得到政府資金的支持。

試點(diǎn)之獲

2007年12月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》提出“結(jié)合建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度試點(diǎn)，研究建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度”。山西試點(diǎn)有效緩解了煤炭工業(yè)體制、資源和轉(zhuǎn)產(chǎn)方面的深層次矛盾，也為建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和啟示。

政府對準(zhǔn)備金實(shí)行部分統(tǒng)籌使用十分必要

從調(diào)研情況看，資源型城市普遍存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的情況。資源開采企業(yè)可抵扣的增值稅進(jìn)項(xiàng)額較少，導(dǎo)致增值稅額較高，形成資源產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)的財(cái)政收入的重要構(gòu)成。而增值稅恰恰是中央分成比較高的一個(gè)稅種，因此，地方獲得的財(cái)政收入所占比重也相對較低。

改變這種狀況，其根本措施是改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，但這是一個(gè)長期而復(fù)雜的過程。山西試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，建立政府專項(xiàng)基金也是解決矛盾的現(xiàn)實(shí)可行辦法。在全國范圍內(nèi)建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金，由地方政府按一定比例統(tǒng)籌使用，這對協(xié)調(diào)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的矛盾，逐漸解決資源型地區(qū)歷史上的環(huán)境、民生欠賬，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，具有重大意義。

盡快在全國范圍內(nèi)建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度

山西試點(diǎn)工作取得了積極的成效，但這些政策僅在一個(gè)地區(qū)和個(gè)別行業(yè)實(shí)施，具有局限性。一方面，實(shí)施三項(xiàng)資金的政策確實(shí)也在一定程度上增加了企業(yè)的成本，使山西境內(nèi)企業(yè)的煤炭成本要高于其他省份的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，因而企業(yè)呼吁盡快將相關(guān)政策在全國、全行業(yè)推行。另一方面，其他煤炭生產(chǎn)大省及石油、冶金礦山等其他資源型企業(yè)，也希望實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的政策。資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度是山西試點(diǎn)三項(xiàng)資金的整合，盡快制定出臺(tái)，有利于政策的公平性和一致性，有利于推進(jìn)全國資源型企業(yè)和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

企業(yè)多數(shù)對成本的增加有一定的承受能力

山西省按照三項(xiàng)資金的征收和計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)噸煤成本賬面上將增加29元至43元，由于所得稅抵扣和原部分成本轉(zhuǎn)化到三項(xiàng)資金的因素，企業(yè)實(shí)際增加的成本要少一些。而從煤炭銷售價(jià)格看，大同市的煤炭坑口價(jià)2002年為75元/噸左右，現(xiàn)在漲到470元/噸左右，漲幅高達(dá)527%。因政策性調(diào)整帶來的成本上升，遠(yuǎn)低于同期煤炭價(jià)格的上漲幅度。

煤炭價(jià)格主要是由供求關(guān)系決定的，在目前情況下，三項(xiàng)資金的征收和計(jì)提不僅為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了必要的保障，同時(shí)也消化了成本增加的壓力。因此，近幾年資源產(chǎn)品價(jià)格普遍持續(xù)上漲，資源型企業(yè)效益普遍見好，未來幾年將是資源型企業(yè)消化和解決可持續(xù)發(fā)展深層次矛盾的黃金時(shí)期，也是建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的最佳時(shí)期。

對不同類型企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)施不同的管理方式

山西試點(diǎn)政策措施針對不同類型企業(yè)采取差別式的管理方式，對建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度也有借鑒作用。一是煤炭可持續(xù)發(fā)展基金區(qū)分企業(yè)規(guī)模大小，以此確定不同的征收標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了煤炭資源的整合和規(guī)?；_采。二是生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金區(qū)分重點(diǎn)企業(yè)和中小企業(yè)，實(shí)行差別化管理，有利于提高資金的利用效率，確保生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)工程的資金需要。三是區(qū)分企業(yè)的資源儲(chǔ)備和歷史負(fù)擔(dān)情況，確定具體管理政策。比如，對社會(huì)負(fù)擔(dān)較重的同煤集團(tuán)，生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金和轉(zhuǎn)產(chǎn)資金經(jīng)批準(zhǔn)減半提取。考慮到大同市整體煤炭資源枯竭、城市轉(zhuǎn)型的嚴(yán)峻形勢，省政府將同煤集團(tuán)上繳的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金返還給企業(yè)，并在企業(yè)分配上向大同市重點(diǎn)傾斜，實(shí)現(xiàn)了資源豐富地區(qū)對資源枯竭地區(qū)的財(cái)力橫向轉(zhuǎn)移支付。

制度之喚

資源型企業(yè)是可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任主體，政府的主要職責(zé)，則是從制度建設(shè)、政策引導(dǎo)、加強(qiáng)監(jiān)督等方面，引導(dǎo)和督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)資源價(jià)格市場化改革，整合資源有償使用稅費(fèi)制度，這應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)務(wù)之急。企業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和動(dòng)力，是因?yàn)闆]有相關(guān)財(cái)務(wù)制度的規(guī)范和約束；企業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的財(cái)力，是因?yàn)楫a(chǎn)品價(jià)格中沒有考慮補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)等可持續(xù)發(fā)展的成本，可持續(xù)發(fā)展資金缺乏規(guī)范的積累渠道；市場機(jī)制失衡，是因?yàn)橘Y源型企業(yè)產(chǎn)品成本不真實(shí)、不完整。因此，國家建立正式、統(tǒng)一的財(cái)務(wù)保障機(jī)制，并加大財(cái)務(wù)監(jiān)督力度，將是化解資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展困境的重要措施。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用財(cái)務(wù)政策，督促企業(yè)建立可持續(xù)發(fā)展的財(cái)務(wù)保障機(jī)制，在資金籌集、資產(chǎn)運(yùn)營、成本控制方面，保證企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，履行安全、環(huán)保等社會(huì)責(zé)任。

三大問題

目前，有關(guān)法律、政策和一些地方政府的規(guī)章制度都要求資源型企業(yè)分別積累環(huán)境恢復(fù)治理與資源枯竭轉(zhuǎn)產(chǎn)資金（準(zhǔn)備金）。例如，《煤炭法》要求“建立煤礦企業(yè)積累煤礦衰老期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金的制度”，《財(cái)政部國土資源部環(huán)?？偩株P(guān)于逐步建立礦山治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出要分年預(yù)提礦山恢復(fù)治理保證金，海南、等地也出臺(tái)了建立類似礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的文件。

這些規(guī)定，對于喚起各方對相關(guān)問題的重視、還原資源成本發(fā)揮了一定作用，但在制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行的效果、發(fā)揮的作用上，主要存在以下問題：

一是政出多門。各部門、各地文件要求預(yù)提的成本名目增多，且具體用途有交叉，既不利于資金效用的集中發(fā)揮，又對企業(yè)財(cái)務(wù)管理和資金流動(dòng)造成了相當(dāng)?shù)睦щy。

二是部門政策缺少強(qiáng)制性和可操作性。比如《財(cái)政部國土資源部環(huán)?？偩株P(guān)于逐步建立礦山資源治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》僅是提出了指導(dǎo)性的意見，沒有可供操作的具體規(guī)定，企業(yè)和地方政府都難以執(zhí)行，而地方的一些文件，則因法規(guī)層次太低而缺乏有效約束力。

三是先行財(cái)務(wù)政策的資金提取標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)務(wù)管理方式各異，造成政策上的不平等。比如有些地方要求企業(yè)提取的資金交給政府集中安排，有的則是由企業(yè)自行使用，提取的標(biāo)準(zhǔn)也相差甚大；礦山企業(yè)集團(tuán)分布各地的礦山企業(yè)面對五花八門的政策，加大了集團(tuán)統(tǒng)一管理的難度。這既不利于政策發(fā)揮應(yīng)有的作用，還會(huì)造成各地企業(yè)競爭環(huán)境的不公平。

此外，我國資源有償使用制度包括資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款制度，從調(diào)查看，在資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)開征的依據(jù)和使用方向上“名不副實(shí)”，有待進(jìn)一步完善。另外，在實(shí)際執(zhí)行中，資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不能有效調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益分配。資源稅從量計(jì)征，不能引導(dǎo)企業(yè)合理開發(fā)、綜合利用資源，也不能有效分配資源價(jià)格變動(dòng)帶來的利益。而資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒有合理體現(xiàn)國家作為資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

政策建議

礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施管理辦法范文第4篇

一、促進(jìn)生態(tài)發(fā)展和資源節(jié)約取得的成效

以促進(jìn)生態(tài)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排為落腳點(diǎn)，采取落實(shí)價(jià)格政策、爭取價(jià)格補(bǔ)貼、加強(qiáng)價(jià)格管理、完善價(jià)格機(jī)制等措施，積極服務(wù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理、生態(tài)文化建設(shè)。

（一）運(yùn)用價(jià)格補(bǔ)貼，推進(jìn)清潔能源綜合利用

一是幫助企業(yè)向省局積極申報(bào)落實(shí)電價(jià)補(bǔ)貼，促進(jìn)可再生新能源企業(yè)落戶黃石。如為黃石峰烈山沼氣發(fā)電申報(bào)落實(shí)了0.25元/度的沼氣發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼，15年預(yù)計(jì)補(bǔ)貼約562.5萬元，為創(chuàng)冠環(huán)保黃石有限公司爭取了0.1元/度的省級(jí)垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼，2012年度已補(bǔ)貼400余萬元。二是制定優(yōu)惠熱價(jià)補(bǔ)貼用熱企業(yè)，推廣熱能源在黃石的利用。2011年以來，在省局制定的供熱價(jià)格基礎(chǔ)上，兩次調(diào)整了市供熱銷售價(jià)格，以低于省局價(jià)格25―14元的優(yōu)惠熱價(jià)補(bǔ)貼關(guān)停燃煤鍋爐并使用集中供熱的企業(yè)，幫助企業(yè)淘汰小鍋爐，降低了環(huán)境污染，促進(jìn)了熱能較廣泛利用。我們還積極協(xié)調(diào)疏導(dǎo)供熱企業(yè)和用熱企業(yè)之間的價(jià)格矛盾。三是運(yùn)用車用天然氣價(jià)格補(bǔ)貼，促進(jìn)綠色出行。2011年創(chuàng)新性提出車用天然氣加價(jià)收入管理辦法，該辦法的實(shí)施，有效地追繳了歷年來存放在天然氣公司的加價(jià)收入4000余萬元，并且每年還新征加價(jià)收入1200余萬元，為黃石市直接爭取了一筆較大的財(cái)政收入。該項(xiàng)工作也得到了省物價(jià)局的充分肯定，并在全省推廣黃石經(jīng)驗(yàn)。甚至江蘇泰州、浙江溫州等城市都聯(lián)系來黃石學(xué)習(xí)取經(jīng)。車用天然氣加價(jià)收入主要用于補(bǔ)貼千余臺(tái)公交車、出租車“油改氣”工作以及維持公交低票價(jià)，提高了黃石市公交體系清潔能源利用率，降低了環(huán)境污染，提升了民生凈福利水平。公交公司今年新增百臺(tái)公交車使用液化天然氣，鴻泰公司今年又增加30余臺(tái)公交車進(jìn)行“油改氣”工作，打造“綠色公交”的同時(shí)確保了市部分公交線路1元一票制的低票價(jià)運(yùn)營，為市民“綠色出行”提供了保障。

（二）深化水電價(jià)格改革，促進(jìn)水電資源節(jié)約利用

一是積極推行居民電價(jià)改革，實(shí)施階梯電價(jià)，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用電，促進(jìn)節(jié)能減排。目前居民按照每戶每月分檔電量繳納電費(fèi)，第一檔電量為0―180度，每度電價(jià)0.57元，第二檔電量為181―400度，每度電價(jià)比第一檔提高0.05元，第三檔電量為401度及以上的電量，每度電價(jià)比第一檔提高0.3元。自2012年7月1日起實(shí)施居民階梯電價(jià)以來，全市多收電費(fèi)約452萬元，資金用于城市夜景“亮化”工程，較好地美化了城市景觀，改善了城市環(huán)境質(zhì)量，提升了城市整體形象。二是合理定位特種行業(yè)用水價(jià)格水平，引導(dǎo)特種行業(yè)合理有效用水。早在2006年，市物價(jià)局就注重特種行業(yè)用水價(jià)格水平的確定，制定了全省較高的用水價(jià)格4元/噸，在新一輪水價(jià)的調(diào)整開始之際，我們提出特種行業(yè)水價(jià)為8元/噸，經(jīng)市政府和省物價(jià)局同意，即將實(shí)施，以引導(dǎo)特種行業(yè)的節(jié)水意識(shí)，安裝節(jié)水器具，實(shí)現(xiàn)節(jié)約水資源，減少污染排放。

（三）完善環(huán)境價(jià)格體系，促進(jìn)生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)

一是積極推行醫(yī)療廢棄物集中處置。由于醫(yī)療廢棄物有極高的污染性，為了完善醫(yī)療廢物環(huán)境管理，黃石市緊隨武漢全省第二家推行了醫(yī)療廢棄物集中處置，市物價(jià)局主要采取以下三個(gè)舉措推進(jìn)醫(yī)療廢棄物集中處置工作。首先，及時(shí)向省局爭取醫(yī)療廢棄物集中處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，幫助企業(yè)落戶黃石，保障了醫(yī)療廢棄物處置正常運(yùn)轉(zhuǎn)；其次，為了提高醫(yī)療廢棄物集中處置收費(fèi)開征率，我們多次與衛(wèi)生、醫(yī)保、各醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)溝通，解決收費(fèi)納入醫(yī)保問題，并幫助企業(yè)拓展業(yè)務(wù)范圍；再次，為了解決企業(yè)資金困難，幫助企業(yè)利用收費(fèi)權(quán)向銀行進(jìn)行質(zhì)押融資，積極探索融資新路。目前執(zhí)行醫(yī)療廢棄物集中處置收費(fèi)324家，其中一級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)97家，個(gè)體診所227家，覆蓋了黃石市、大冶城區(qū)和陽新部分地區(qū)，黃石城區(qū)醫(yī)療廢棄物集中處置收費(fèi)開征率達(dá)100%，黃石中油環(huán)?？萍及l(fā)展有限公司醫(yī)療廢棄物年處理量1022噸。二是提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大污水處理力度。2003―2007年4次調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由2003年的0.35元/噸調(diào)整至2007年的0.80元/噸。市區(qū)已建成的5座污水處理廠2012年處理污水5805萬噸，污水處理率80%，2012年征收污水處理費(fèi)3694萬元，主要用于污水處理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、，污水收集系統(tǒng)升級(jí)改造、支付監(jiān)管經(jīng)費(fèi)、代征手續(xù)費(fèi)和還貸費(fèi)用等五方面。為了更好地促進(jìn)污水處理事業(yè)的發(fā)展，將適時(shí)再調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以保障污水處理系統(tǒng)運(yùn)營，改善城市環(huán)境和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。三是推進(jìn)生活垃圾處理，實(shí)行無害化處置和收費(fèi)制度。自2017年起三次調(diào)整居民生活垃圾處理費(fèi)，常住居民每戶由4元/月調(diào)整到8元/月，并隨水費(fèi)征收。垃圾處理收費(fèi)政策實(shí)施后，全市居民生活垃圾處理費(fèi)的征收率已由最初的34%增長到了76%，城市生活垃圾無害化處理率達(dá)100%。社區(qū)衛(wèi)生明顯好轉(zhuǎn)，環(huán)衛(wèi)工人待遇得到改善，同時(shí)利用城市生活垃圾焚燒發(fā)電，降低生活垃圾處理成本，推進(jìn)了城市生活垃圾無害化處理進(jìn)程。目前黃石市垃圾焚燒發(fā)電廠年處理垃圾量可達(dá)23萬噸。四是完善排污收費(fèi)制度，制約污染物排放。2007年根據(jù)《湖北省排污費(fèi)征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，形成了“環(huán)保核定，地稅征收，銀行入庫，財(cái)政統(tǒng)管”的征管模式，由原來低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向補(bǔ)償治理成本收費(fèi)轉(zhuǎn)變。2012年全市排污收費(fèi)收入2747.14萬元，增速降低約10%，顯現(xiàn)了節(jié)能減排成效。

（四）落實(shí)差別電價(jià)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個(gè)高耗能產(chǎn)業(yè)中限制類、淘汰類企業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行差別電價(jià)政策，并逐年提高差別電價(jià)的加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從2004年的限制類和淘汰類企業(yè)用電價(jià)格在正常電價(jià)的基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)分別加價(jià)2分錢和5分錢，上漲到2010年的限制類和淘汰類企業(yè)用電價(jià)格在正常電價(jià)的基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)分別加價(jià)1角錢和3角錢。2010年以來，全市分2批對43家企業(yè)實(shí)行了差別電價(jià)政策，促使22家企業(yè)當(dāng)年關(guān)停，13家企業(yè)被淘汰，促進(jìn)8家企業(yè)技術(shù)改造升級(jí)。近4年收繳進(jìn)入地方國庫的差別電價(jià)收入共計(jì)164.72萬元用于支持全市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排。且在每年度電價(jià)專項(xiàng)檢查中，市價(jià)格監(jiān)督檢查局將差別電價(jià)落實(shí)情況作為重點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，以確保該項(xiàng)政策落實(shí)到位。

（五）運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)基金扶持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展

積極響應(yīng)市委市政府關(guān)于加快建設(shè)“菜籃子”工程建設(shè)的指示，運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)基金扶持大冶市龍鳳山農(nóng)業(yè)開發(fā)公司等建設(shè)生態(tài)溫室大棚標(biāo)準(zhǔn)園，使用生態(tài)技術(shù)，生產(chǎn)無公害蔬菜，促進(jìn)了全市現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2013年1月至8月，黃石市價(jià)調(diào)基金征收205萬元，扶持生態(tài)種養(yǎng)殖項(xiàng)目120萬元，有效帶動(dòng)農(nóng)戶致富和剩余勞動(dòng)力就業(yè)，獲得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（六）出臺(tái)傾斜性政策支持生態(tài)修復(fù)治理

為支持大冶鐵礦國家礦山公園利用廢棄礦石、渣石對廢棄礦山進(jìn)行生態(tài)復(fù)墾，對礦山公園景區(qū)及博物館門票實(shí)施價(jià)格傾斜政策，制定了50元/人的票價(jià)，而鄰近的東方山景區(qū)票價(jià)僅10元/人，通過收取較高票價(jià)籌集資金大面積種植槐樹，建設(shè)綠色長廊，以“景”養(yǎng)“治”，加快了全市礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理步伐。

二、樹立生態(tài)理念，服務(wù)“生態(tài)立市”

綠水青山是最好的金山銀山，是最大的公共產(chǎn)品、最大的公平。為了促進(jìn)黃石市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)科學(xué)發(fā)展，黃石市物價(jià)局將認(rèn)真履行價(jià)格職能，樹立生態(tài)理念，按照全省物價(jià)工作會(huì)議關(guān)于價(jià)格改革的部署和要求，從以下四個(gè)方面著手服務(wù)生態(tài)城市建設(shè)。

（一）加快完善價(jià)格約束機(jī)制

通過深化水價(jià)改革，盡快推出階梯水價(jià)，促進(jìn)水資源節(jié)約利用。2013年10月16日黃石市召開了居民生活用水階梯水價(jià)聽證會(huì)，依據(jù)大部分居民每月用水量合理制定階梯水價(jià)用水量分檔，形成節(jié)水型價(jià)格機(jī)制，在保障市民基本生活用水的基礎(chǔ)上，降低浪費(fèi)用水現(xiàn)象的發(fā)生率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年81%的居民用戶每月用水量在10噸以內(nèi)，11%的居民用戶每月用水量在11―15噸，3.79%的居民用戶每月用水量在16―20噸，1.44%的居民用戶每月用水量在20―25噸，每月用水量25噸以上的居民用戶僅為2.77%。如果將階梯水價(jià)用水量初始分檔定在每月25噸，并不影響大多數(shù)市民的基本生活用水。同時(shí)還考慮將特種行業(yè)用水價(jià)格與居民用水價(jià)格適當(dāng)拉開距離，節(jié)制特種行業(yè)用水，引導(dǎo)樹立節(jié)水意識(shí)，加強(qiáng)節(jié)水技術(shù)改造，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水，減少污染排放。在落實(shí)差別電價(jià)政策的基礎(chǔ)上，逐步推行差別水價(jià)、差別天然氣價(jià)格政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，降低資源環(huán)境損耗。

（二）努力健全價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制

借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合黃石實(shí)際情況，科學(xué)測算、合理制定資源型城市可持續(xù)發(fā)展基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“誰污染，誰付費(fèi)”的環(huán)保理念，在資源開發(fā)使用的同時(shí)合理進(jìn)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理，減少資源開采使用過程中形成的生態(tài)環(huán)境破壞和資源損失等問題的發(fā)生。同時(shí)，推進(jìn)排污權(quán)交易價(jià)格制度改革，競價(jià)轉(zhuǎn)讓污染許可證，實(shí)行水污染物和二氧化硫等排放總量的初始有償分配和使用機(jī)制，將排污指標(biāo)“價(jià)格化”，限制企業(yè)排污，促使企業(yè)主動(dòng)維護(hù)環(huán)境生態(tài)。

（三）逐步建立價(jià)格激勵(lì)機(jī)制

一是在政府定價(jià)的項(xiàng)目價(jià)格管理中認(rèn)真貫徹市委“生態(tài)立市”的戰(zhàn)略意圖，從價(jià)格上支持節(jié)能環(huán)保的公益性項(xiàng)目，對使用清潔能源的節(jié)能環(huán)保公交車和出租車在車用天然氣加價(jià)收入里適當(dāng)予以補(bǔ)貼，對使用液化天然氣、壓縮天然氣等清潔能源的用戶給予適當(dāng)價(jià)格政策扶持。二是積極為符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)向上級(jí)價(jià)格主管部門爭取優(yōu)惠政策以及有利于產(chǎn)業(yè)鏈招商的政策。正威集團(tuán)是市物價(jià)局引進(jìn)的《財(cái)富》世界500強(qiáng)企業(yè)，物價(jià)局積極向省局爭取該公司大工業(yè)用電優(yōu)惠政策，若政策到位，電價(jià)將降低0.34元/度左右。三是加大價(jià)格調(diào)節(jié)基金使用力度，扶持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。對利用生態(tài)技術(shù)開展種養(yǎng)殖項(xiàng)目的生產(chǎn)基地，市物價(jià)局將運(yùn)用價(jià)調(diào)基金幫助基地進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)超對接的平價(jià)商店建設(shè)，鼓勵(lì)生產(chǎn)基地進(jìn)行循環(huán)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。四是建立污水處理費(fèi)征收返還機(jī)制。對建有污水處理設(shè)施的企業(yè)處理的污水，經(jīng)環(huán)保部門檢測達(dá)到國家《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》的，實(shí)行污水處理費(fèi)先征后返的激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)治理污水的積極性。五是推進(jìn)清潔能源生產(chǎn)向廣度和深度發(fā)展。對光伏發(fā)電、地?zé)岚l(fā)電、生活垃圾焚燒發(fā)電、沼氣發(fā)電等可再生能源利用和生產(chǎn)在價(jià)格政策上給予充分扶持。

（四）不斷完善價(jià)格工作機(jī)制

一是強(qiáng)化價(jià)格監(jiān)督，完善價(jià)格監(jiān)管機(jī)制。針對階梯水電價(jià)、差別電價(jià)的落實(shí)情況組織開展經(jīng)常性專項(xiàng)監(jiān)督檢查，對有關(guān)資金的使用進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，并組織相關(guān)部門對資金項(xiàng)目使用進(jìn)行評估和驗(yàn)收，確保相關(guān)價(jià)格政策執(zhí)行到位以及資金的專款專用。二是加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)測，完善價(jià)格預(yù)警機(jī)制。實(shí)行價(jià)格監(jiān)測報(bào)告制度，優(yōu)化價(jià)格監(jiān)測定點(diǎn)單位布局，擴(kuò)大價(jià)格監(jiān)測覆蓋面，科學(xué)設(shè)置價(jià)格監(jiān)測品種。充分利用價(jià)格監(jiān)測數(shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾，為黨委、政府準(zhǔn)確判斷價(jià)格形勢、科學(xué)調(diào)控市場提供可靠資料。密切監(jiān)測市場價(jià)格動(dòng)態(tài)，對市場價(jià)格異動(dòng)情況，及時(shí)掌握，迅速反應(yīng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。三是加強(qiáng)成本監(jiān)審，完善定價(jià)機(jī)制。在制定調(diào)整環(huán)境資源價(jià)格時(shí)，認(rèn)真實(shí)施成本監(jiān)審，剔除經(jīng)營者虛報(bào)的不合法、不合理成本，為制定科學(xué)合理價(jià)格提供決策依據(jù)，并促使經(jīng)營者加強(qiáng)管理、降低成本。另外，通過開展定期成本監(jiān)審，可以掌握各行業(yè)歷年的成本水平，得出行業(yè)社會(huì)平均成本，控制經(jīng)營者成本惡意上升。四是樹立服務(wù)理念，建立價(jià)格公共服務(wù)長效機(jī)制。深入開展“價(jià)格服務(wù)進(jìn)萬家”，完善價(jià)格監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)價(jià)格公示制度，倡導(dǎo)價(jià)格誠信，制止價(jià)格壟斷，引導(dǎo)企業(yè)市場公平競爭，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。

礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施管理辦法范文第5篇

關(guān)鍵詞：資源性產(chǎn)品；稅費(fèi)制度；管理體制；黑龍江省

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）23-0220-03

一、黑龍江省資源性產(chǎn)品現(xiàn)行稅費(fèi)制度

（一）“稅費(fèi)并存”且“費(fèi)多稅少”

我國自1994年1月1日起頒布施行《資源稅暫行條例》至今已20年；2011年對原油和天然氣改按銷售額征收，自11月1日起實(shí)施。黑龍江省在執(zhí)行國家稅法的同時(shí)，還利用兩種方式來調(diào)整資源使用。一是對礦產(chǎn)資源收取的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)等；二是對土地資源收取的城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，對水資源收取的水資源費(fèi)等，以此來調(diào)節(jié)資源稅的調(diào)節(jié)不足。

由于自然資源的種類繁多、性質(zhì)復(fù)雜、功能多樣，造成我國存在各種各樣、五花八門的資源稅費(fèi)。除了資源稅，還有《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、《土地管理法》中的國有土地有償使用費(fèi)、《水法》中的水資源費(fèi)等等。具體來說，以礦產(chǎn)資源一直都是我省資源稅費(fèi)的主要征收對象，黑龍江省的煤炭行業(yè)為例，除資源稅外，還包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價(jià)款；各部門還對煤炭企業(yè)征收鐵路建設(shè)基金、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、港口建設(shè)費(fèi)，一些地方政府還征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等。這些費(fèi)用雖然增加了地方財(cái)政收入，但也為相關(guān)企業(yè)和消費(fèi)者帶來巨大壓力。

（二）現(xiàn)行稅費(fèi)分享體制

目前，資源稅由中央和地方分享。除海洋石油資源稅由國稅部門負(fù)責(zé)征收、收入歸中央所有外，其他資源稅費(fèi)由地稅部門負(fù)責(zé)征收，收入歸地方財(cái)政所有。其他稅費(fèi)中央和地方的分享方式：礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中央、省分別集中50%和22.5%；采礦權(quán)價(jià)款中央、省分別集中20%和24%或16%（因出讓方式不同省集中比例不一）；采礦權(quán)使用費(fèi)收入，因中央、省負(fù)責(zé)中型以上資源類企業(yè)的采礦權(quán)登記，全部集中到中央、省級(jí)，市級(jí)只負(fù)責(zé)少許非煤小型礦山企業(yè)的采礦登記，導(dǎo)致市級(jí)采礦權(quán)使用費(fèi)收入很少。而礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和采礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)使用費(fèi)收入都是財(cái)政專項(xiàng)收入，按照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款使用管理辦法（試行）》的規(guī)定，以上三項(xiàng)收入主要用于礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源保護(hù)、征收部門管理支出、地質(zhì)環(huán)境治理等方面；對于縣級(jí)煤炭資源整合中關(guān)閉的礦井，也可用于關(guān)閉補(bǔ)償。但市縣以下很少礦產(chǎn)資源勘查，征收部門的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助也不可能無限安排，所以這部分費(fèi)用基本上集中于中央、省級(jí)政府財(cái)政，市縣級(jí)財(cái)政缺乏相關(guān)收入。

（三）總體評價(jià)

黑龍江省屬于國內(nèi)資源大省，因此資源管理具有典型代表性，尤其體現(xiàn)在資源稅管理領(lǐng)域。在當(dāng)前省內(nèi)煤礦資源日益衰減，石油儲(chǔ)量迅速下降的緊迫形勢下，過低的資源稅稅率顯然與稅收對級(jí)差收入進(jìn)行有效調(diào)節(jié)的功能相悖，不利于資源的有效開發(fā)利用與管理。礦產(chǎn)資源稅偏低勢必造成企業(yè)成本的外部化，導(dǎo)致社會(huì)資源壟斷，造成無序和過度開發(fā)，勢必導(dǎo)致資源浪費(fèi)和社會(huì)收益分配不均的問題，對生態(tài)環(huán)境也造成嚴(yán)重破壞。同時(shí)，礦業(yè)資源開采行業(yè)準(zhǔn)入門檻過低也是造成礦業(yè)安全事故頻發(fā)的主要原因。因此，通過完善資源性產(chǎn)品稅費(fèi)管理體制，對于有效開采、利用資源，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)節(jié)能減排，進(jìn)行成本管理等均具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

二、現(xiàn)行資源稅費(fèi)管理體制的癥結(jié)

（一）資源稅征收領(lǐng)域覆蓋不全造成資源流失

地方政府對《資源稅暫行條例》列舉的資源收取一定的使用費(fèi)用，但是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往地方政府自定，存在亂收費(fèi)現(xiàn)象。一些地區(qū)由于收費(fèi)過低，存在資源過度開發(fā)、浪費(fèi)，無序使用的情況，同時(shí)也是造成環(huán)境惡化的重要因素。這些國有資源因缺乏統(tǒng)一的稅負(fù)規(guī)定，存在免費(fèi)及廉價(jià)使用的狀況，加之管理缺位，導(dǎo)致此類資源大量流失、破壞嚴(yán)重，不利于資源的可持續(xù)發(fā)展，對生態(tài)保護(hù)也帶來了巨大挑戰(zhàn)。

（二）資源稅采取從量定額計(jì)稅方式不科學(xué)

除石油天然氣外，現(xiàn)行資源稅大多按照從量定額征收，很難發(fā)揮其真正的調(diào)節(jié)作用。這種計(jì)稅方式不利于資源的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致部分資源開采成本過低，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí)，這與資源價(jià)格的持續(xù)上漲不相協(xié)調(diào)，與價(jià)格持續(xù)攀升形成鮮明對比的是資源稅的累退效應(yīng)，有悖社會(huì)財(cái)富公平分配原則。

（三）資源稅稅率偏低弱化了調(diào)節(jié)作用

一是法定稅率多年未予調(diào)整且明顯偏低，不能真正反映出資源的實(shí)際價(jià)值，對資源的合理開發(fā)起不到真正的調(diào)節(jié)作用。二是稅額確定的權(quán)限過分集中，省級(jí)人民政府在國務(wù)院授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)部分子目和部分納稅人具體適用的稅額，并報(bào)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局備案。部分資源征稅標(biāo)準(zhǔn)長期不變，極其不利于地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況做出適時(shí)調(diào)整，也難以充分調(diào)動(dòng)地方政府的開發(fā)和保護(hù)資源的積極性。三是未能充分體現(xiàn)通過稅收促進(jìn)均衡發(fā)展的宗旨。從量定額計(jì)征辦法和按不同區(qū)域、不同品質(zhì)確定具體的納稅額度僅反映了優(yōu)劣資源級(jí)差收入，未能考慮資源的環(huán)境價(jià)值和實(shí)際價(jià)值。這對于像黑龍江省這樣的資源輸出大省而言是極不公平的，因?yàn)檫@樣的地區(qū)并不能從資源輸出中獲得應(yīng)得的稅收收入，而對生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響卻很難恢復(fù)，即便能夠恢復(fù)，投入的人力和財(cái)力也是相當(dāng)可觀的，不利于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與完善，同時(shí)造成資源產(chǎn)出與投入的嚴(yán)重失衡，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展[1]。

（四）資源稅減免政策有失公平

根據(jù)稅法規(guī)定，黑龍江、吉林、遼寧三省可根據(jù)本地油田、礦山開采的實(shí)際狀況和財(cái)政承受能力，在30%的幅度內(nèi)對本省衰竭期的礦山和儲(chǔ)量低的油田減少征收資源稅稅額。這雖然考慮了地域的特殊性和歷史因素，但卻不利于地區(qū)間的公平競爭。從資源配置看，資源稅減免最終使得資源配置向享受減免優(yōu)惠的企業(yè)和資源品轉(zhuǎn)移。從資源基礎(chǔ)角度看，資源稅優(yōu)惠政策將對資源開采者產(chǎn)生暗示作用，有鼓勵(lì)自然資源過度開采之嫌，不利于資源保護(hù)。

（五）資源性產(chǎn)品稅費(fèi)收入分配體制尚不健全

現(xiàn)行的資源稅費(fèi)只注重籌集收入，而忽視了對資源開采地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)等方面的補(bǔ)償。目前的資源稅政策對污染處理、新型能源、資源回收利用、綜合利用、生態(tài)恢復(fù)等稅收的減免僅體現(xiàn)在增值稅、所得稅上，支持力度不夠，挫傷相關(guān)企業(yè)的積極性，不能有效地激勵(lì)企業(yè)積極主動(dòng)地進(jìn)行投資發(fā)展。同時(shí)，用于社會(huì)保障和該地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的專項(xiàng)資金利用效率不高。諸如煤炭開采，大型國企在逐漸走下坡路，而一些民營企業(yè)卻利用政策的優(yōu)惠或鉆政策的空子，滋生了一些暴富階層，但是并未培育出幾家真正有實(shí)力、頗具影響力的大型企業(yè)。再如煤炭資源性產(chǎn)品轉(zhuǎn)型投資建設(shè)方面，外部資本大量涌入，壓縮了本土企業(yè)投資空間，從而造成一些資源豐富地域出現(xiàn)財(cái)政收入增長緩慢的現(xiàn)象[2]。

三、完善資源性產(chǎn)品稅費(fèi)制度與管理體制的對策

（一）通過擴(kuò)大資源稅的征收范圍維護(hù)自然資源的可持續(xù)發(fā)展

針對現(xiàn)行資源稅征收范圍過窄，資源破壞嚴(yán)重的現(xiàn)狀，在加大監(jiān)管、懲處力度的同時(shí)，應(yīng)循序漸進(jìn)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)逐步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。我國資源稅以不可再生資源為主，忽視了對可再生資源的保護(hù)，尤其是非礦產(chǎn)資源的保護(hù)。因此，資源稅的征收范圍應(yīng)擴(kuò)展到非礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，對商業(yè)用水的開發(fā)使用，當(dāng)前以收費(fèi)為主，適時(shí)可棄費(fèi)轉(zhuǎn)稅，通過確定合理的稅率，緩解用水緊張問題。通過產(chǎn)權(quán)制度改革適時(shí)開征草場資源稅、森林資源稅等，以防止森林草場等生態(tài)資源的退化。對其他非再生、稀缺性不可替代資源加大征稅力度，以此限制其掠奪性開采與開發(fā)，防止資源枯竭，造福子孫后代。至于土地資源的改革，面對當(dāng)前火爆的房地產(chǎn)開發(fā)市場，土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用逐年攀升，可將土地使用稅和增值稅等納入資源稅中，規(guī)范土地稅費(fèi)的監(jiān)管，保護(hù)日益緊張的土地資源。

同時(shí)，興稅抑費(fèi)，將資源開發(fā)費(fèi)用納入資源稅體系。規(guī)范財(cái)政收入分配機(jī)制，就要進(jìn)行清費(fèi)立稅，避免亂收費(fèi)，進(jìn)而確立稅收在財(cái)政收入中的主導(dǎo)地位。通過興稅抑費(fèi)，規(guī)范各方行為，減輕企業(yè)各項(xiàng)雜費(fèi)負(fù)擔(dān)。與資源開采相關(guān)的行政性收費(fèi)主要有：礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、能源基地建設(shè)基金、水資源費(fèi)、煤礦維簡費(fèi)、土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)、漁業(yè)資源費(fèi)、林政保護(hù)費(fèi)、育林基金等，此類費(fèi)用好多已具備棄費(fèi)改稅的條件：一是有設(shè)立專門的征管機(jī)關(guān)，收費(fèi)具有較大的強(qiáng)制性；二是征收范圍廣泛，收費(fèi)規(guī)模較大，具有較多的繳納單位和個(gè)人；三是收費(fèi)項(xiàng)目的收入來源具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性[3]。這些收費(fèi)已構(gòu)成納稅人的負(fù)擔(dān)，棄費(fèi)改稅后，通過規(guī)范征收標(biāo)準(zhǔn)，廢止那些不合理的因素，使最終的征稅標(biāo)準(zhǔn)趨于合理，維護(hù)各方的利益，增加財(cái)政收入。征收主體的轉(zhuǎn)變，不僅可降低征收成本，減輕人力、財(cái)力負(fù)擔(dān)，而且可以便于財(cái)政預(yù)算管理，避免資金浪費(fèi)和流失，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高資金使用效益，維護(hù)社會(huì)公平正義。

（二）轉(zhuǎn)換稅費(fèi)的征收方式

資源稅采取從價(jià)征收方式，按照產(chǎn)品銷售額的特定比例征收，可以限制一些不可再生稀缺資源的開采，激勵(lì)企業(yè)提高資源利用效率。資源稅與資源性產(chǎn)品售價(jià)掛鉤，可在資源漲價(jià)時(shí)增加社會(huì)收入，當(dāng)資源價(jià)格下跌時(shí)又可以減輕企業(yè)稅負(fù)。針對資源和開采成本等存在的差異，可通過級(jí)差稅率分檔調(diào)節(jié)固有的差異，并將稅率與儲(chǔ)量、回采率、資源價(jià)值、開采風(fēng)險(xiǎn)等掛鉤。體現(xiàn)勘探、資源及環(huán)境保護(hù)等長期的可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到降耗、減排、增效的目的。待條件成熟時(shí)，可以考慮采用超率累進(jìn)征收的辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化對資源開采行為的調(diào)控力度，使因資源漲價(jià)產(chǎn)生的超額利潤能為全社會(huì)所共享。

（三）通過提高資源稅稅率提高資源的原始價(jià)格

稅率作為反映稅種構(gòu)成的核心要素，體現(xiàn)了應(yīng)征稅款占產(chǎn)品價(jià)格的比例，折射出征稅的力度。合理的稅率決定了財(cái)政收入的正常水平和納稅人的合理負(fù)擔(dān)，因而也是平衡雙方利益的關(guān)鍵。合理的資源稅稅率，即可保證政府財(cái)政收入，也可保證資源的有效開發(fā)利用，也有利于不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。同時(shí)，政府通過提高資源的原始價(jià)格，增加資源企業(yè)的投入成本，加大資源開采和利用的綜合成本，遏制非正規(guī)企業(yè)和個(gè)人的私挖濫采和無序競爭，保護(hù)大型央企和國企的合法利益，促進(jìn)資源市場的公平競爭。

（四）通過制定配套優(yōu)惠政策促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、再利用的企業(yè)發(fā)展

一是通過資源性產(chǎn)品稅費(fèi)管理體制改革，加大對資源綜合開發(fā)、利用、回收產(chǎn)業(yè)的支持力度。通過加大轉(zhuǎn)移支付力度與專項(xiàng)資金支持，在資源開發(fā)過程中確保綠色生態(tài)、環(huán)保節(jié)能型企業(yè)的發(fā)展。二是鼓勵(lì)資源性產(chǎn)品轉(zhuǎn)型，加大對節(jié)能環(huán)保型及節(jié)約資源企業(yè)研發(fā)費(fèi)用的稅前減免比例。對于將廢棄資源或資源生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物轉(zhuǎn)化成可利用動(dòng)能和民用的二次或多次資源產(chǎn)品的，在資源稅征收方面應(yīng)給予更多優(yōu)惠政策，以促進(jìn)企業(yè)的二次利用，提高資源利用效率。三是監(jiān)控好因資源稅費(fèi)上漲引發(fā)的相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格上漲及其連鎖反應(yīng)，同步建立相應(yīng)的社會(huì)保障及補(bǔ)償機(jī)制，防止本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到終端消費(fèi)者。

（五）建立和完善稅費(fèi)相關(guān)規(guī)制

我國石油、天然氣缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，即便有一些法規(guī)，但也是缺乏實(shí)施細(xì)則，操作性不強(qiáng)。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，制定國家法律《石油天然氣法》，地方人民政府并應(yīng)以此為契機(jī)，加快相關(guān)法規(guī)制度的建設(shè)與完善，保障資源的有序開發(fā)及合理利用。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管立法，保障監(jiān)管的合法性?？梢葬槍ΜF(xiàn)行的《資源稅管理辦法》、《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》等部門規(guī)章，進(jìn)行調(diào)研和修訂，將其上升為行政法規(guī)。

（六）構(gòu)建相應(yīng)激勵(lì)與約束機(jī)制

建立相關(guān)激勵(lì)與約束機(jī)制，從環(huán)境污染的懲罰及監(jiān)管機(jī)制、企業(yè)節(jié)能減排的激勵(lì)機(jī)制、資源性產(chǎn)品利益調(diào)節(jié)機(jī)制、相關(guān)行業(yè)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制等入手，探索制定并完善相關(guān)的管理機(jī)制。同時(shí)，建立資源開采環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的責(zé)任機(jī)制。通過全面建立資源開采環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度，強(qiáng)制企業(yè)承擔(dān)資源開采中的環(huán)境破壞成本和生態(tài)修復(fù)成本。部分資源的開采實(shí)現(xiàn)從無償?shù)接袃數(shù)霓D(zhuǎn)變，需重新調(diào)整利益相關(guān)方的關(guān)系。改革資源稅費(fèi)管理體制，可能引發(fā)資源開采企業(yè)將部分稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，消費(fèi)者可能成為增加稅負(fù)的最終承擔(dān)者。而諸如水、氣、煤、汽油和電等與人民群眾密切相關(guān)的資源，稅收的增加可能會(huì)對弱勢群體帶來更加沉重的負(fù)擔(dān)。因此，改革應(yīng)以國家和人民群眾利益為本，在各方博弈的過程中，政府要綜合考慮利益相關(guān)方的實(shí)際情況，政策應(yīng)多向弱勢群體傾斜，在增稅的同時(shí)采取有效措施，避免企業(yè)終端資源產(chǎn)品順勢漲價(jià)，避免消費(fèi)者的利益受損。

（七）加強(qiáng)監(jiān)管并逐步下放權(quán)限

完善資源稅監(jiān)管體系，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化資源稅調(diào)控手段。調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，從宏觀上調(diào)控社會(huì)總供求結(jié)構(gòu)與總量的平衡。征收方式按中央和地方收入總額比例進(jìn)行分配，確保中央推行資源宏觀戰(zhàn)略，包括宏觀方面的資源開發(fā)、利用與保護(hù)、環(huán)境的保護(hù)與治理等資源戰(zhàn)略的制定與監(jiān)管。對于具體的資源保護(hù)、補(bǔ)償與環(huán)境治理等方面的監(jiān)管與實(shí)施則要靠地方完成，其稅收總額分配比例應(yīng)高一些。在確保中央宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，適度下放資源稅的管理權(quán)限。對原油、煤炭、天然氣等資源產(chǎn)品，由中央確定浮動(dòng)稅率標(biāo)準(zhǔn)，具體的適用稅率則可由地方政府自主確定。對于中央未做出明確規(guī)定的享受資源稅減免優(yōu)惠的廢礦、尾礦，由省級(jí)政府自行確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。資源稅表面上屬于地方稅，但因?yàn)橘Y源稅制不合理、稅額過低，在礦產(chǎn)品價(jià)格長期快速上漲的背景下，資源開發(fā)企業(yè)獲取了超額收益。因此，通過擴(kuò)大地方政府自，以利于其根據(jù)本地實(shí)情適時(shí)調(diào)整策略，增加地方財(cái)政收入，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激勵(lì)地方政府發(fā)展資源經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性。

（八）通過轉(zhuǎn)變政府職能回歸市場本位

一是完善監(jiān)管體系，對資源稅費(fèi)實(shí)行有效監(jiān)管。加快建立并完善區(qū)域性分類集中管理的資源性產(chǎn)品市場及配套服務(wù)體系，如加快區(qū)域性煤炭交易中心公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)電力市場和水權(quán)交易市場建設(shè)，完善期貨市場的交易品種結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)市場監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范與控制[4]。二是在一些資源壟斷行業(yè)適時(shí)放開市場，引入競爭機(jī)制，同時(shí)提升省級(jí)政府的監(jiān)管力度和監(jiān)管效率。加大對資源稅違法、違規(guī)行為的懲處力度，確保資源市場有序運(yùn)行和地區(qū)經(jīng)濟(jì)安全。為保障資源性產(chǎn)品的價(jià)格合理，政府必須對壟斷行業(yè)，尤其大型國企的價(jià)格水平和價(jià)格體系實(shí)施有效監(jiān)管。同時(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能，盡量減少政府定價(jià)，變直接管制為有效監(jiān)督，完善資源稅費(fèi)的宏觀調(diào)控機(jī)制。三是完善產(chǎn)權(quán)制度，在資源領(lǐng)域建立一套完整的產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)行政府分級(jí)管理，保障資源開發(fā)者合法權(quán)益。四是建立科學(xué)的成本核算體系，將資源成本、生態(tài)補(bǔ)償成本、生產(chǎn)成本、退出和發(fā)展成本等納入資源價(jià)格體系，改變現(xiàn)有資源價(jià)格不合理局面。如加快探礦權(quán)相關(guān)價(jià)款、采礦權(quán)相關(guān)價(jià)款、資源稅、資源環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)改革，可參照國際慣例，建立以權(quán)利金為核心的資源稅費(fèi)體系，即將“資源補(bǔ)償費(fèi)”、“礦區(qū)使用費(fèi)”和“資源稅”合并統(tǒng)一征收，統(tǒng)稱為權(quán)利金，同時(shí)適當(dāng)提高權(quán)利金的費(fèi)率水平[5]。

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